В последнее время в России активизировалась дискуссия о необходимости пересмотра текущего административно-территориального устройства страны. В частности, на днях заместитель председателя правительства РФ Марат Хуснуллин заявил о целесообразности укрупнения субъектов федерации, что спровоцировало новый виток общественных обсуждений. В экспертной среде также существуют различные точки зрения по этому вопросу. Однако аналитики напоминают, что любые решения в данном направлении должны быть тщательно обоснованы. Ведь в истории России есть немало примеров тому, как недальновидная политика по установке внутригосударственных границ порой приводила к трагичным социально-политическим последствиям.
В многовековой истории России есть примеры как укрупнения, так и дробления её административно-территориальных единиц. Государственное устройство РФ, которое существует в наши дни, стало результатом многочисленных реформ, проведённых российскими правителями разных эпох.
Историки напоминают, что жёсткую и единообразную административно-территориальную систему в России начал создавать ещё Пётр I. В 1708 году по его приказу территория страны была разделена на крупные губернии (сначала на восемь, а затем — на одиннадцать), в составе которых впоследствии были выделены провинции.
Следующую масштабную реформу в этой сфере провела Екатерина II, которая уменьшила территории губерний и увеличила их количество, а затем большую часть этих субъектов преобразовала в наместничества. Однако уже при её сыне Павле I этим административным единицам вернули старое название. В результате к 1914 году в состав России входила 61 губерния, 21 область (преимущественно на окраинах государства) и два округа.
«Россия вплоть до революции была унитарным государством с жёсткой системой власти. Другое дело, что контроль над местным управлением долгое время функционировал с большими сбоями. На эту систему позитивно повлияло решение Александра II передать ряд управленческих функций на места», — рассказал в интервью RT профессор МПГУ, доктор исторических наук Виталий Захаров.
Во время революций 1917 года и последовавшей за ними Гражданской войны на территории бывшей империи начали стихийно возникать местные республики и автономии. От России отделились Финляндия, Польша и прибалтийские государства. На территориях, которые находились под контролем большевиков, шёл процесс трансформации областей в губернии и создания новых автономных образований по национальному признаку (Трудовая коммуна немцев Поволжья, Башкирская АССР и другие).
Как отмечают историки, в процессе создания СССР в 1922 году за рядом бывших территорий Российской империи (Украиной, Белоруссией, Закавказьем) был зафиксирован статус отдельных союзных республик. В самой же Советской России в начале 1920-х годов сохранялось деление на губернии.
«Большевики создавали сложную многоярусную систему, в которой представители разных национальностей получали разный статус. Основным конструктом выступали союзные республики, а вот автономии могли входить в состав других административно-территориальных единиц. Это получило в истории название «принципа матрёшки»», — рассказал в беседе с RT директор Института истории и политики МПГУ Владимир Шаповалов.
Масштабная административно-территориальная реформа в СССР, в том числе в РСФСР, прошла в 1923—1929 годах. Начался процесс создания крупных областей, территория которых чаще всего объединяла сразу несколько бывших губерний и автономий. Например, в состав Уральской области вошли бывшие территории Екатеринбургской, Пермской, Тюменской и Челябинской губерний, а в состав Юго-Восточной области с центром в Ростове-на-Дону — Донская и Кубано-Черноморская области, Ставропольская и Терская губернии, ряд национальных автономий Кавказа.
В дальнейшем началось формирование огромных краёв. Так, например, Сибирский край включил в себя бывшие Алтайскую, Енисейскую, Новониколаевскую, Омскую и Томскую губернии, а также — Ойратскую АО. Юго-Восточная область стала Северо-Кавказским краем. Возникли Дальневосточный и Северо-Западный края. В 1929 году постановлением Президиума ВЦИК губернская система была ликвидирована окончательно. Территория РСФСР была поделена на семь краёв, шесть областей и десять находившихся за их пределами национальных автономий.
Однако, вскоре оказалось, что колоссальными по площади и населению территориально-административными единицами очень трудно управлять, поэтому был поднят вопрос об их разукрупнении. Так, Сибирский край был разделён на Восточно-Сибирский и Западной-Сибирский края, а Казакская АССР — на шесть областей. В 1934 году разделению также подверглись Северо-Кавказский и Нижневолжский края, Уральская и Центральночернозёмная области.
В 1936 году из состава РСФСР были выведены и получили статус отдельных республик Казахская (бывшая Казакская) и Киргизская АССР. Кроме того, были упразднены сразу семь краёв. Новая волна «разукрупнения» территориально-административных единиц прокатилась по РСФСР в 1937—1938 годах. В составе России тогда появились Архангельская, Вологодская, Тульская, Ростовская и многие другие области, существующие по сей день.
«В 1930-е годы в СССР было покончено с практикой создания полунезависимых политических формирований. Хотя СССР формально считался союзом республик, на практике это было фактически унитарное государство. И главным критерием эффективности данной системы стала победа в Великой Отечественной войне», — отметил в беседе с RT историк и писатель Александр Широкорад.
В годы Великой Отечественной войны и сразу после неё в связи с депортацией отдельных народов были ликвидированы некоторые национальные автономии. Кроме того, активизировался процесс создания «малых» областей.
Как напоминают историки, в начале 1950-х годов был принят ряд решений о разделе средних по размеру административно-территориальных единиц, таких как Башкирская и Татарская АССР, Ростовская, Воронежская, Тамбовская и другие области. Однако, за редкими исключениями, этот опыт оказался неудачным. С того периода сохранились только созданные в 1954 году Белгородская и Липецкая области. Уже в конце 1950-х годов большинство новосозданных регионов были укрупнены, а также восстановлены ликвидированные в годы войны национальные автономии.
«В 1960-е годы сложилось устойчивое административно-территориальное устройство СССР, существовавшее без каких-либо серьёзных изменений вплоть до распада страны», — отметил Шаповалов.
По мнению генерального директора Центра политической информации Алексея Мухина, сильный акцент на национальных особенностях, сделанный во время формирования СССР, в итоге стал для единого государства «миной замедленного действия».
«Итогом существования изначально созданной в Союзе системы стал распад СССР и «разведение по национальным квартирам» союзных республик. Именно из-за национального принципа их формирования и стало возможным возникновение структур, позволяющих себе некорректное отношение к России», — констатировал эксперт.
Историки отмечают, что недальновидное административно-территориальное деление союзных республик и породило в 1980-е годы ряд кровопролитных конфликтов — в частности, в Приднестровье, Нагорном Карабахе, Абхазии, Южной Осетии.
В начале 1990-х годов некоторым регионам России были возвращены их исторические названия, автономные единицы стали поднимать вопрос о расширении полномочий и повышении своего статуса. В итоге в 1992 году автономии, области и края получили статус субъектов федерации, а новая Конституция закрепила их статус.
В начале 2000-х годов прошли референдумы об объединении ряда субъектов федерации. Появились Пермский, Красноярский, Камчатский и Забайкальский края, единая Иркутская область, включившая бывшую территорию Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. В 2014 году в состав РФ вошли Республика Крым и город Севастополь. На сегодняшний день Россия состоит из 85 равноправных субъектов.
Вопрос о целесообразности укрупнения субъектов федерации поднял в начале апреля заместитель председателя правительства РФ Марат Хуснуллин.
«Сразу скажу, это моё личное мнение, это не официально моя позиция, потому что она пока не согласована в правительстве. Во-первых, я считаю, что нам 85 регионов не нужно. Я Еврейской автономной областью не хочу заниматься — не хочу с точки зрения трудозатрат. Её нужно соединить либо с Хабаровским краем, либо с каким-то другим», — заявил он в рамках круглого стола «Дом, дорога, среда обитания: сценарии развития, вызовы, ожидания, риски» в НИУ ВШЭ.
Предложение вице-премьера спровоцировало бурную дискуссию, мнения участников которой разделились. Однако эксперты полагают, что для реформирования текущего территориально-административного устройства России нужны веские основания.
«Существующая система формировалась не одно столетие. Сломать легко, но построить потом будет крайне сложно. Думаю, что есть смысл заниматься тонкой донастройкой этой системы для того, чтобы она функционировала бесперебойно и эффективно. На данном этапе не существует внятного обоснования необходимости укрупнения», — считает Мухин.
Виталий Захаров, напротив, считает количество самостоятельных субъектов РФ избыточным и подчёркивает, что такого обилия территориально-административных единиц с широкими полномочиями нет больше нигде в мире.
«Это порождает раздутый управленческий аппарат. Тенденция к слиянию регионов закономерна и логична», — говорит аналитик.
Со своей стороны заведующий кафедрой политологии и социологии РЭУ им. Г.В.Плеханова Андрей Кошкин полагает, что к вопросам административно-территориальной реформы следует подходить осторожно.
«Это крайне сложный вопрос. И у укрупнения, и у сохранения существующей структуры есть свои плюсы и минусы. Однако все мы помним, к чему в конце 1980-х — начале 1990-х приводили опрометчивые территориально-административные решения в масштабах СССР. Для многих изменение системы субъектов может быть болезненным. Нужна тщательная проработка подобных решений экономистами, историками, социологами, чтобы это не стало реформой ради реформы, а принесло какой-то практический результат», — резюмировал Кошкин.
