Местное самоуправление: быть или не быть
Законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», принятый Государственной думой в первом чтении, всколыхнул все муниципальное сообщество. Одни считают законопроект началом конца местного самоуправления в России, другие — давно назревшей необходимостью.
Законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» Госдума приняла в первом чтении 25 января. Буквально накануне прошло несколько дискуссий, посвященных этому документу. В Общественной палате РФ при поддержке Комитета Госдумы по региональной политике и местному самоуправлению прошли федеральные экспертные слушания «Об актуальных вопросах муниципального строительства и развития законодательства в сфере местного самоуправления в Российской Федерации». Всероссийская ассоциация развития местного самоуправления провела три круглых стола в рамках экспертного марафона по публичному обсуждению законопроекта.
Во всех этих дискуссиях участвовали как сенаторы, депутаты, эксперты, так и непосредственно представители местной власти из всех 85 субъектов РФ. Благодаря онлайн-формату обсуждения собрали огромную аудиторию. Например, в федеральных экспертных слушаниях участвовало около полутора тысяч человек. Это и неудивительно, на законопроект, который предусматривает радикальную реформу местного самоуправления, люди, болеющие за малую, сельскую Россию, не могли не отреагировать.
Конституционный суд РФ в своем постановлении от 18 мая 2011 года № 9-П указал, что действующая в России система местного самоуправления основана на сочетании поселенческого и территориального (районного) самоуправления как исторически сложившихся форм территориального устройства публичной власти и самоорганизации населения.
Сегодня мы не будем подробно пересказывать все новеллы законопроекта (подробнее о них вы можете прочитать в журнале «Бюджет» № 1, в статье «МСУ: большая реформа или упразднение?», с. 70), а остановимся лишь на самой заметной. Документ устанавливает три вида муниципальных образований: городской округ (критерии не изменились), муниципальный округ (фактически существующие в настоящее время муниципальные районы) и внутригородская территория города федерального значения (для Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя). Городские и сельские поселения упраздняются.
Именно переход на одноуровневую модель системы местной власти в экспертном сообществе вызвал неоднозначное мнение. Ликвидация поселенческого уровня фактически означает, что то, о чем так много говорил президент («местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой»), над чем так кропотливо работали законодатели, экспертное и муниципальное сообщество с 2003 года, о чем утверждал Конституционный суд (см. врез), полностью обнуляется и обесценивается?
Историю игнорировать нельзя
Очевидно, что местное самоуправление — это самая близкая к народу власть, поэтому границы муниципальных образований должны быть оптимальными, а не объединенными и укрупненными искусственно. Люди должны понимать, как работает власть, быть с ней на связи и иметь возможность ее контролировать. Как осуществить это на больших территориях? К тому же многие эксперты считают, что, если вместо избранных глав поселений будут назначаться исполнители, это разрушит саму идею местного самоуправления, когда местные сообщества управляют своей жизнью. Назначенные же исполнители будут работать не на развитие, а на отчеты перед начальством.
Муниципальное сообщество обеспокоено и тем, не утратят ли свою уникальность сельские территории, деревни, поселки, города. Наша страна очень большая и очень разная, но законопроект это никак не учитывает. Приведем слова А. Н. Максимова, председателя Комиссии Общественной палаты РФ по территориальному развитию и местному самоуправлению, члена-корреспондента РАЕН: «Возьмем для примера Красноярский край. Здесь один Эвенкийский или Таймырский район больше Франции или Испании. Как в этом регионе будет работать одноуровневая модель местного самоуправления? Как будут реализовываться полномочия в рамках муниципального района или муниципального округа в Хатанге, оторванной от Дудинки значительную часть года? Или как будет работать система местного самоуправления в Дагестане, где 708 сельских и городских поселений, территориальная структура которых складывалась тысячелетиями?» Учитывать исторические и географические особенности территорий призвал и В. Б. Кидяев, председатель Высшего совета ВАРМСУ, депутат Госдумы РФ.
Регионы должны решать
А. Н. Диденко, председатель Комитета Госдумы по региональной политике и местному самоуправлению, также высказал опасение, что объединение в состав городского или муниципального округа значительного количества сельских населенных пунктов может негативно повлиять на эффективность инфраструктурной взаимосвязи между такими населенными пунктами. Кроме того, возникает неопределенность в статусе отдельных категорий сельских жителей и работников, которые получают льготы и выплаты в связи с проживанием или работой в сельской местности. Одноуровневая модель будет способствовать сокращению проживающих граждан в отдаленных населенных пунктах и концентрации его в административном центре городского (муниципального) округа.
По мнению депутата, вопрос о введении одноуровневой или сохранении двухуровневой, смешанной системы организации МСУ должны решать непосредственно органы государственной власти субъектов РФ через принятие соответствующего регионального закона. Такая возможность в настоящее время предусмотрена Федеральным законом № 131‑ФЗ. Диденко считает, что такую же норму необходимо предусмотреть и в обсуждаемом законопроекте.
Также спикер указал на то, что Основы государственной политики в области развития местного самоуправления до 2030 года должны быть синхронизированы с законом о местном самоуправлении. Однако если проект закона уже принят в первом чтении, то проект основ даже еще не обсуждался!
Пропало, но не все
Председатель Комитета Совета Федерации по Регламенту и организации парламентской деятельности, заместитель председателя Высшего совета ВАРМСУ В. С. Тимченко призвал участников обсуждения не вдаваться в крайности и не кричать «все пропало». Выступая на федеральных экспертных слушаниях, он заверил собравшихся, что местное самоуправление в России «было, есть и будет — в этом залог нашего успеха». Сенатор считает, что у страны есть возможности организовать присутствие в каждом населенном пункте представителей территориального управления или администрации, которые смогут решать вопросы непосредственно в интересах жителей.
Что есть местное самоуправление
В обсуждаемом законопроекте указано, что местное самоуправление — это всего лишь форма самоорганизации граждан, в то время как в Законе № 131‑ФЗ прямо установлено, что местное самоуправление является формой осуществления народом своей власти, составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории страны. Аналогичная норма закреплена и в Европейской хартии местного самоуправления. В ней подчеркивается, что местное самоуправление является одной из главных основ любого демократического строя. Как говорится, почувствуйте разницу.
Тимченко призвал муниципальное и экспертное сообщество сосредоточиться на конструктивном обсуждении законопроекта, поскольку в нем действительно есть узкие моменты и вопросы, которые требуют совершенства. Например, спикер предложил закрепить норму о том, что любые изменения в законодательстве о местном самоуправлении должны вноситься только через поправки в базовый закон о местном самоуправлении. Сегодня помимо Закона № 131‑ФЗ еще 170 отраслевых законов содержат нормы, которые нагружают местное самоуправление различными зонами ответственности. При этом, по словам Тимченко, надзорные органы зачастую руководствуются не нормами 131‑ФЗ, а именно отраслевыми законами, которые без финансового обеспечения нагружают муниципалитеты.
А вот региональные власти в большинстве своем поддержали одноуровневую модель МСУ и в целом законопроект. Так, глава Пензенской области О. В. Мельниченко считает: «Человеку, который живет на земле, абсолютно все равно, кто за что отвечает. Главное, чтобы все его права на этой территории были реализованы». Президент Республики Татарстан Р. Н. Минниханов высказался о том, что переход на одноуровневую систему местного самоуправления рано или поздно должен был случиться.
О. В. ИЗУТОВА