Сулакшин:Функции государственного бюджета — II
Стоимостная оценка количества потребленных гражданами государственных услуг выражается в государственных расходах.
Для определения государственных расходов существуют различные подходы.
Один из них предполагает, что в качестве государственных расходов рассматриваются, помимо бюджета расширенного правительства (это расходы всех уровней бюджетной системы плюс расходы государственных социальных внебюджетных фондов), расходы всех предприятий государственного сектора (их расходы за вычетом уплаченных ими налогов присоединяются к расходам бюджета и контролируются наряду с ним). Такой подход принят в странах с низкой долей госсектора.
Другой подход, принятый в странах с высокой долей госсектора и в бывших социалистических странах, в том числе в России, рассматривает расходы предприятий госсектора отдельно от бюджета, учитывая, что государство не отвечает по обязательствам принадлежащих ему предприятий, формально полностью работающих на коммерческих началах.
В этом случае к государственным расходам можно отнести только те расходы, которые напрямую финансируются из бюджета расширенного правительства.
Оценивая роль государства в приобретении определенного набора публичных услуг необходимо ответить прежде всего на два вопроса: по какой цене государство покупает эти услуги и у кого оно их покупает.
Если затраты государства на приобретение этих услуг рассматриваются только как расходы государства, то естественный посыл — сократить расходы. Этот посыл естествен, поскольку расходы, понимаемые только как «траты», сами по себе не могут быть эффективными.
Если же рассматривать расходы государства как затраты на производство публичных услуг, то возникает вопрос: что получает общество в результате потребления этих услуг, как оценить этот результат и с чем его сравнить? Государство не получает прибыли, значит, бюджетные расходы равны сумме цен продажи государству всех услуг. В то же время принципиальная схема калькуляции затрат по каждой услуге остается такой же, как при расчете цены любого другого товара. Общество, потребляя государственные услуги, уже оплатило их суммой налоговых и других обязательных платежей. Однако права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое количественное и качественное определение количества и качества услуг как специфического вида продукции, а не затрат, которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета.
Именно здесь и проявляется двойственный характер государственных расходов:
− с одной стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета с налогами (а точнее, со всеми бюджетными доходами);
− с другой стороны, необходимо соизмерять расходы бюджета с реальной ценой услуг.
Эти две стороны можно соизмерить в показателях ресурсоемкости и затратоемкости бюджета.
Отвечая на второй вопрос: у кого государство покупает услуги? — необходимо прежде всего структурировать хозяйствующие субъекты, находящиеся в государственной собственности.
В государственном секторе следует отдельно рассмотреть:
− государственные унитарные предприятия (ГУП);
− акционерные общества с государственным участием;
− бюджетные учреждения.
Такая структуризация необходима потому, что когда говорят о государственной собственности, то рассматривают лишь управленческий аспект (производственный менеджмент) и с этих позиций менеджмент оторван от собственника, а потому неэффективен.
Для каждого из этих типов организаций есть свои пути оптимизации государственных расходов. То обстоятельство, что государство не контролирует все принадлежащие ему активы, что реально многими государственными или полугосударственными предприятиями управляют менеджеры в их частных интересах, не является основанием для понижения реальной доли госсектора в экономике.
В бюджетной сфере российской экономики абсолютно преобладает форма учреждения, заведомо неадекватная задачам повышения эффективности и создания конкурентной среды. Поэтому в этой сфере имеются весьма значительные резервы повышения эффективности использования государственных средств, а порой — и прямой их экономии.
Подавляющее большинство учреждений предназначено для оказания публичных услуг и финансируется за счет бюджетов всех уровней, являясь крупнейшими получателями бюджетных средств. Кроме того, за этими учреждениями закреплена значительная часть государственного имущества, сдача в аренду которого позволяла им все предшествовавшие годы получать дополнительные средства, не перечисляя в бюджет соответствующие доходы. Наконец, многие из них, особенно образовательные и медицинские учреждения, оказывают значительные объемы платных услуг, восполняя недостаток бюджетного финансирования.
Основополагающие признаки учреждения:
− прямая административная подчиненность вышестоящему государственному или муниципальному органу. Не случайно поэтому, что с точки зрения гражданского и бюджетного права государственное образовательное или медицинское учреждение не имеет принципиальных отличий от воинской части;
− выделение бюджетных средств в форме ассигнований на содержание учреждения независимо от конкретных результатов деятельности. Иными словами, учреждение финансируется как некая совокупность ресурсов: оклады определенного числа работников, отопление и освещение определенных помещений и т. д., что исключает заинтересованность в улучшении соотношения «ресурсы/результаты»;
− сведение финансовой деятельности к исполнению предписанной сверху сметы;
− субсидиарная ответственность собственника по обязательствам учреждения, что естественно в условиях финансовой и административной несамостоятельности, но несовместимо с реальной конкуренцией.
Сохранение в бюджетной сфере остатков прежней административной системы связано с тем, что идея стимулирования результативности в образовании, здравоохранении, культуре и т. п. была практически неизвестна в стране, где десятилетиями господствовала догма о непроизводственной сфере, и само существование экономических результатов деятельности в таких отраслях отрицалось по идеологическим соображениям. Развитие этих отраслей рассматривалось преимущественно в контексте социальной политики, т. е. как обеспечение доступа к неким ресурсам (например, к врачам и больничным койкам), а не как производственные процессы, протекающие с той или иной эффективностью.
Можно назвать ряд проистекающих отсюда проблем, общих для всех бюджетных учреждений, независимо от уровня бюджетной системы, осуществляющего финансирование, и их отраслевой принадлежности.
Прежде всего права населения на пользование услугами определены преимущественно в терминах доступности ресурсов, что исключает четкое определение количества и качества услуг как специфического вида продукции, а не затрат, которые должны быть произведены за счет средств расширенного бюджета. Это, в свою очередь, не позволяет создать экономический механизм управления эффективностью бюджетных средств, затрачиваемых на оказание услуг.
Единственный рациональный вариант фиксации обязательств предполагает использование индикаторов результативности обслуживания, а не только затрат на него. Между тем в нашей стране с советского времени применяется специфический способ фиксации обязательств через отдельные элементы ресурсов, например, обеспеченность больничными койками, местами в разного рода учреждениях и т. п.Минимальные значения этих параметров задаются на уровне наиболее развитых стран. В то же время общий уровень расходов неизбежно соответствует уровню экономического развития страны.
При этом техническая отсталость сферы здравоохранения, образования, культуры, в целом характерная для нашей страны, далеко не одинакова в регионах и даже в отдельных учреждениях. Сфера публичных услуг крайне неоднородна по составу ресурсов, квалификации кадров и уровню обслуживания. Наличие очагов современного обслуживания оплачивается сохранением учреждений, оснащенность и качество работы которых заведомо архаично.
Формально все граждане имеют равный доступ к услугам самого высокого качества. На деле же высококачественные услуги как в советское время, так и ныне распределяются с учетом трех факторов: места потребителя в бюрократической иерархии, теневых платежей и официальной оплаты услуг. Бюджетные учреждения, оставаясь формально бесправными бюджетополучателями, стали на деле самостоятельными товаропроизводителями. Перестали быть редкостью учреждения, расходы которых на 50% и более финансируются за счет собственных доходов. Они активно строят неформальные отношения с администрирующими и финансирующими органами, потребителями услуг и между собой, тогда как формально организованные и поддающиеся регулированию рынки в рассматриваемой сфере находятся в зачаточном состоянии.
Решение вопроса следует искать исходя из того, что организации образования, здравоохранения, культуры и т. п. должны законным образом функционировать как товаропроизводители, реализующие результаты своей производственной деятельности (услуги) тем, кто желает их приобрести; это означает, что большая их часть должна утратить форму учреждения.
Однако признавая социальную значимость этих услуг государство должно выступать одним из основных субъектов спроса на эти услуги, приобретая их для граждан с относительно низкими доходами через системы обязательного медицинского страхования, полную или частичную оплату образовательных услуг и т. п.
По отношению к организациям, поставляющим услуги, все эти средства должны выступать не в качестве гарантированных ассигнований на содержание, а именно в качестве компонентов рыночного спроса, пусть и модифицированного участием государства.
Важной особенностью функции финансового обеспечения государственных услуг является еще и то, что она реализуется в особой институциональной среде.
Особенность государственной службы состоит в том, что она представляет собой машину по выработке и реализации государственных, политических и экономических решений, от которых очень многое зависит. В теории эта машина призвана технически обслуживать политический уровень управления, а также оказывать публичные услуги, оплачиваемые налогоплательщиками. Но на практике она в силу своих функций, накопленных профессиональных знаний ее представителей и владения процедурами документирования очень часто выходит за технические рамки и начинает влиять на решения, в том числе в своих интересах.
В этих случаях мы имеем дело с бюрократией, с управлением чиновников, которые не несут реальной ответственности за принимаемые решения, кроме их увольнения, но пользуются своим положением. В том, что касается публичных услуг, оказание которых находится в компетенции государственных органов, бюрократия порождает коррупцию, масштабы которой зависят конечно и от официальных заработков чиновников (при зарплате ниже определенного уровня взятки становятся необходимыми, а возможны они всегда), но в большей степени от того, насколько общество это позволяет, насколько оно мирится с коррупцией, насколько оно предпочитает дать взятку конкретному чиновнику, скорее чем добиваться устранения коррупции, иногда с риском для своего бизнеса и спокойствия. При прочих равных условиях демократический контроль тем действеннее, чем менее широки и расплывчаты функции государства.
Разумеется, в государственном аппарате имеются функции, выполнение которых требует творческого подхода и принятия ответственных решений. Однако эти функции можно и необходимо сосредоточить в сравнительно небольшом числе органов и возложить на немногочисленных высококвалифицированных представителей высшей бюрократии, которые должны оплачиваться на уровне менеджеров крупных корпораций и вместе с тем постоянно находиться в фокусе общественного внимания, что затрудняет коррупцию. Основная же масса чиновничества должна функционировать в режиме стандартных процедур. Применительно к большинству рабочих мест на государственной службе можно задать не более двух-трехдесятков типовых ситуаций, а в отношении каждой из них — стандартную последовательность действий, ожидаемые результаты каждого действия, отводимое на него время и т. п. За отклонением от стандарта (например, невыдача нужной справки или разрешения в установленное время) должны следовать санкции. Антикоррупционный эффект дает не столько размер заработка сам по себе, сколько его соотнесение с результативностью работы государственного аппарата.
С учетом российских бюрократических традиций, укоренившихся не только в государственном аппарате, но и в обществе, реформирование государственной службы требует нестандартных решений.
От советского периода современной Россией унаследована традиция преимущественно отраслевого управления. Отсюда весьма заметное место в деятельности министерств заняло интенсивное лоббирование интересов отрасли, персонифицируемой преимущественно директорским корпусом, и приоритетность интересов производителей, а не потребителей. Это, в частности, благоприятствовало монополизму и расточительности, особенно в отношении бюджетных средств.
В подобных обстоятельствах для России максимальное изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти особенно значимо. Разумеется, ликвидация министерств энергетики, транспорта, связи, образования, здравоохранения, культуры и т. п. не должна быть самоцелью и механической мерой, которая оставила бы социально значимые отрасли без государственной поддержки и регулирования. Решение состоит в том, чтобы полностью освободить федеральные органы исполнительной власти от роли «дирекций», повседневно администрирующих отраслевые «объединения». Это станет возможным после реформирования статуса ведущих учреждений (самостоятельность в сочетании с ответственностью, финансирование через системы страхования и т. п., а не по сметам, утверждаемым вышестоящими органами).
Это позволило бы структурировать функции, сохраняющиеся за федеральными органами исполнительной власти, преимущественно по типам воздействий на субъектов рынка, а не по отраслям.
Для оказания публичных услуг, которые не могут быть переданы частным компаниям, целесообразно создание правительственных агентств с частичной или полной оплатой услуг клиентами, рассмотрение возможности конкуренции частных компаний с агентствами по оказанию данного вида услуг.
Из главы 2 «Роль бюджетной и налоговой политики в модификации типа российской экономики» монографии Центра «Бюджет и налоги в экономической политике России» (под общ. ред. С. С. Сулакшина).
Часть I читать здесь.