سیستان و بلوچستان در آغاز انقلاب، جزو استان های کم برخوردار و توسعه نیافته بود. مؤلفه های سیاسی، اجتماعی و فرهنگی منطقه ای از یک سو؛ و نگرش مرکز-پیرامونی در سیاستگذاری عمومی نظام پیش از انقلاب از دیگر سو، از عوامل مهم موثر در بروز و نگهداشت فاصله استان با میانگین های کشوری بود.
علی شعبانی*
الف- توماس کوهن، موفقیت و دستاورد حاصل از توافق و تصدیق جامعه علمی خاص(اجماع دانشمندان و صاحب نظران) را، “پارادایم” می نامد. محصول پارادایم، “علم هنجاری” است. عناصر پارادایم: تصمیم های نمادین؛ الگوهای متافیزیکی؛ ارزش ها؛ و مثالواره ها؛ فرهنگ خاص خود(تئوری ها، نظریه ها، ارزش ها، باورها، استانداردها، قوانین-الزامات و تعهدات) را ایجاد و با انتقال از طریق جامعه پذیری، رفتار گروه، روش های مطالعه و حل مسائل؛ و نظریه های مطلوب معقول برای نیل به اهداف را تبیین و ترسیم می نماید.
ب- مهمترین کارکرد دولت، سیاستگذاری عمومی( دولت در عمل) برای پیشرفت کشور و رفاه شهروندان است که متضمن مشروعیت و دوام دولت است. دولت ها بدون برنامه برای توسعه، در واقع، فاقد بنیان های حکمرانی خوب اند. پارادایم توسعه، در اینجا، منظور مجموعه خط مشی، برنامه ها و رویکرد کلی برای پیشرفت و بهبود اجتماعی- اقتصادی است که با اجماع سیاستگذاران و تصمیم گیران مطابق هنجارها، ارزش ها و باورهای پایه ای حاکمیت در قالب یک سند یا برنامه های بلند مدت و میان مدت ملی و منطقه ای، تنظیم و پیش برده می شود.
ج- سیستان و بلوچستان در آغاز انقلاب، جزو استان های کم برخوردار و توسعه نیافته بود. مؤلفه های سیاسی، اجتماعی و فرهنگی منطقه ای از یک سو؛ و نگرش مرکز-پیرامونی در سیاستگذاری عمومی نظام پیش از انقلاب از دیگر سو، از عوامل مهم موثر در بروز و نگهداشت فاصله استان با میانگین های کشوری بود.
با پیروزی انقلاب اسلامی، و در راستای بسط عدالت اجتماعی و تعمیم برابری برخورداری ها در کشور، توسعه مناطق محروم با اولویت ویژه در دستور کار دولت های انقلاب قرار گرفت. در این میان، سیستان و بلوچستان، هم از سوی دولت و هم گروه ها و نهادهای انقلابی، مورد توجه خاص بود. گروه های جهادی- جهاد سازندگی، در اجرای فرمان بنیانگذار کبیر انقلاب- که اغلب توسط دانشجویان دانشگاه ها از نقاط مختلف کشور رهبری و هدایت می شد، پیشاهنگان پرشور توسعه استان بودند. تلاش های ارزنده ی آنان، منشأ تحول و خدمات سودمند به ویژه در بخش ها و دهستان ها، مناطق روستایی و عشایری شد. لکن مهم تر از خدمات شان، تاثیر جهادگران در نضج اندیشه تغییر و تکاپوی توسعه در افکار عمومی جوامع محلی بود.
با وجود این، به دلیل گستره ی محرومیت ها و مشکلات کشور در ان مقطع، از جمله جنگ و…، هنوز، رفع مشکلات و نیازهای آنی، محور تلاش ها بود و خط روشنی برای توسعه منطقه، ترسیم نشده بود. در ادامه، با نظر به نکات یادشده، پارادایم توسعه استان، مبین رویکرد نو و خط مشی مورد اجماع در چارچوب سیاست های توسعه ملی و منطقه ای، از پایان جنگ تحمیلی و آغاز برنامه های میان مدت توسعه اجتماعی، اقتصادی کشور، ارزیابی می گردد.
۱- پارادایم توسعه استان در دولت سازندگی؛۱۳۷۶-۱۳۶۸
پایان جنگ تحمیلی و شروع دولت سازندگی را باید آغاز سیاستگذاری عمومی با رویکرد توسعه دانست. بازسازی خرابی ها، سرمایه گذاری های زیرساختی و حل مشکلات اقتصادی -اجتماعی با هدف بسط عدالت اجتماعی، اعمال نابرابری مثبت به نفع مناطق کم برخوردار، توجه به بخش خصوصی و… را می توان بخش درخشان سیاستگذاری های پس از جنگ تحمیلی دانست.
مطالعات توسعه محور شرق-با نگاه توسعه منطقه ای بر پایه آمایش سرزمین-از این منظر، قابل ارزیابی است. لکن به رغم اولویت های عمرانی و اقتصادی، برخی مشکلات منطقه ای با ریشه برون مرزی، سیاست های توسعه استان را تحت تاثیر قرار می داد. پارادایم توسعه استان در دولت سازندگی، به تلویح، در تعاقب تثبیت امنیت، پیش برده می شد.
۲- پارادایم توسعه در دولت اصلاحات؛۱۳۸۴-۱۳۷۶
در دولت نخست اصلاحات، همگام با رویکرد ملی، پاردایم توسعه بر مدار توسعه سیاسی( به مثابه افزایش قدرت انتخاب و مشارکت مردم)شکل گرفت. افزایش مشارکت سیاسی و اجتماعی؛ ایجاد توازن در فرصت های برنامه ریزی و تصمیم گیری با سپردن مسوولیت ها به نیروهای بومی؛ افزایش سهم بانوان در عرصه های اجتماعی و اقتصادی؛ مدیریت مولفه های قومی و فرهنگی در راستای توسعه استان؛ رشد چشمگیر مطبوعات و رسانه های نوشتاری؛ و… از ثمرات ارزشمند رویکرد سیاستگذاری عمومی آن دوره بود.
پارادایم توسعه استان در دولت دوم اصلاحات، با تداوم برنامه های توسعه زیرساختی، همچنان بر توسعه سیاسی- فرهنگی متمرکز بود. توسعه مراکز آموزش عالی، آموزش و پرورش، دبیرستان های نمونه، سمن ها، سفر رهبری به استان پس از قریب ۱۷ سال و پیامد آن، تقویت مولفه های اجتماعی، وحدت اقوام و… را می توان از دستاوردهای آن برشمرد.
۳- پارادایم توسعه استان در دولت های نهم و دهم؛۱۳۹۲-۱۳۸۴
در دولت های نهم و دهم که بر شعارهای: عدالت محوری، مهرورزی، خدمت بی منت و بازگشت به ارزش های بدو انقلاب تاکید داشت، توسعه فرهنگی- سیاسی مبتنی بر مدل خطی و پارادایم بازگشت به ارزش های تاسیسی انقلاب، محوریت سیاستگذاری عمومی بود. ظهور سیاست ایدئولوژیک، تعریف هویت بر بنیان خرده فرهنگ ها در قبال مؤلفه های ملی و تشدید تمایزات، برآیند خط مشی فوق بود. گر چه توسعه اقتصادی با تاکید بر بهبود وضعیت اقشار فرودست در کانون پارادایم برجسته می شد، لکن شعار مزبور از سطح رونما، مثل پرداخت یارانه نقدی- فراتر نرفت و نه تنها گام بنیادی در زیرساخت های توسعه برداشته نشد، بلکه تعمیق شکاف های اجتماعی و طبقاتی تر شدن جامعه را شتاب داد.
۴- پارادایم توسعه استان در دولت تدبیر و امید؛ … -۱۳۹۲
برنامه دولت یازدهم را، می توان پی گیری توسعه همه جانبه با تاکید بر توسعه سیاسی ارزیابی کرد. لکن به رغم توانمندی مدیریت سیاسی و اجرایی استان، پیشبرد سیاست ها به دلیل نبود پشتوانه ساختاری، سرمایه اجتماعی پشتیبانی کننده؛ و چالش های ریشه دار از دولت های نهم و دهم، با بازدارندگی و کندی مواجه بود. پیامد فضای مزبور، تغییر مدیریتی و استقرار دوره یک ساله مدیریت منفعل، رکود برنامه های توسعه و تحمیل هزینه های سیاسی و اجتماعی به استان بود.
پارادایم توسعه در دولت دوم تدبیر و امید، در حال حاضر و در ادامه دولت دوازدهم، توسعه همه جانبه استان با رویکرد شکوفایی اقتصادی در پرتو اقتصاد ملی است. این رویکرد، مشابه مدل توسعه ای برخی کشورهای موفق- منطق ادغام هر چه بیش تر اقتصاد ملی در اقتصاد جهانی- است. این پارادایم، با تاکید بر توسعه اقتصادی استان به عنوان بستر امنیت، توسعه اجتماعی و سیاسی، شکوفایی علمی و تخصصی و…در چارچوب سیاست های توسعه پایدار ملی، استان را به عنوان کانون تعاملات اقتصادی بین المللی تعریف و توسعه ملی- منطقه ای را لازم و ملزوم و غیر قابل تفکیک می داند.
پروژه های ملی در دست اجرا از جمله: راه آهن؛ بزرگراه؛ فرودگاه بین المللی؛ توسعه منطقه آزاد چابهار؛ توسعه سواحل جنوب، سیاست های توسعه دریا محور، نگرش راهبردی به حضور ایران در اقیانوس ها و بنیان تمدن دریایی؛ توسعه بنادر، تجارت و ترانزیت؛ مناطق ویژه اقتصادی؛ توسعه صنایع سنگین در حوزه دریایی، طرح های کلان کشاورزی، فولاد، نفت و پتروشیمی با جذب سرمایه گذاری داخلی و خارجی؛ حضور شرکای خارجی در بندر استراتژیک چابهار( هند- چین- ژاپن – روسیه و…)، توجه ویژه به فعال کردن کریدورهای شمال- جنوب، شرق- غرب؛ توسعه تعامل با آسیای مرکزی(اتحادیه اوراسیا)؛ آذربایجان و قفقاز؛ کریدور طلائی شرق- غرب؛ تراسیکا و… همه مبین توسعه پایدار ملی مبتنی بر ظرفیت های استان جنوب شرقی ایران است که موقعیت ممتاز و درخشان بین المللی را برای استان نوید می دهد. پارادایم توسعه استان، موتور توسعه و تحول اقتصادی و اجتماعی ملی- منطقه ای و بین المللی ایران است. در چشم انداز توسعه اقتصادی یادشده، استان سیستان و بلوچستان، هماهنگ با گام دوم انقلاب، نقش ممتازی در تحقق تمدن نوین اسلامی خواهد داشت. افزایش نرخ مشارکت در سرمایه گذاری از ۳۱ درصد به ۳۴ درصد، در سال ۹۸، حاکی از اقبال جامعه محلی به سیاست یاد شده و تقویت سرمایه اجتماعی در استان است.
د- ارزیابی موانع توسعه در گذشته:
در بررسی روند سیاستگذاری در گذشته استان، به نظر می رسد عوامل زیر از موانع توسعه بوده اند که طی دوره تثبیت جمهوری اسلامی، به تناسب پیشرفت و اقتضاء، به سمت بهبود، دگرگونی یافته اند.
– روند سیاستگذاری پیش از انقلاب؛
-عوامل برون مرزی موثر بر پیشبرد سیاست ها؛
– ساختار سنتی سیاسی و اجتماعی (ملوک الطوایفی- گسسته و گمینشافت)
– عدم تطابق برنامه های توسعه با طرح های آمایش سرزمینی
– نبود منابع محلی توسعه (نیروی متخصص، منابع سرمایه ای- نهادها و بخش خصوصی توانمند)؛
– عدم توجه مناسب به توسعه درون زا (کم توجهی به مشارکت جامعه محلی، تعاملات سیاسی، هنجارهای فرهنگی و مولفه های اجتماعی)؛ اجرایی نشدن طرح توسعه محور شرق نیز، از این منظر قابل تامل است.
ه- تکوین پارادایم توسعه استان؛
پیتر هال در الگوی تغییر سازمانی از سه نوع تغییر در خط مشی سخن می گوید: تغییر در تنظیمات(سطح یک)؛ تغییر در ابزارهای سیاستگذاری(سطح دو) و تغییر در اهداف و رویکردها( سطح سه). علاوه بر آن، صاحب نظران به دو تغییر دیگر اشاره کرده اند: تغییر در متولیان سیاستگذاری و تغییر در پارادایم: مدل های ذهنی و گفتمان سیاستگذاری. در پارادایم توسعه استان شاهد تغییر در هر پنج زمینه یاد شده ایم. پارادایم توسعه استان در فرآیند تکوین، با ایجاد فرهنگ و هنجارهای خاص خود، از رویکرد امنیتی به اجتماعی- اقتصادی؛ از رویکرد توسعه برون زا به درون زا-برون نگر؛ از نگرش منطقه ای به ملی- منطقه ای با برد فراملی؛ از تسکینی به تکوینی و پویا(پایدار)؛ از ابزاری به مشارکتی؛ از ابتناء بر کانون های سنتی به اتکاء بر نخبگان و اندیشه های جوان؛ از ظرفیت های خرد به ظرفیت های کلان؛ از گفتمان بسته به باز؛ از چشم انداز محدود به فراگیر، و از افق کوتاه مدت به بلند مدت، تحول یافته است.
پارادایم توسعه استان، در فرآیند تکاملی خود به هماهنگی و همپوشانی با توسعه ملی رسیده است. توسعه منطقه ای بدون توجه به سیاست های ملی، احتمال ناهمخوانی و لذا ایجاد بازهزینه را دارد؛ و در توسعه ملی، بی لحاظ اولویت های منطقه نیز، محتمل ترین کاستی، بیگانگی مردم با آن، تداوم فقر و ناپایداری توسعه است. طرح آمایش استان در مرحله نهایی است و انطباق توسعه ملی و منطقه ای، و اجماع بر توسعه منطقه در چارچوب سیاست های توسعه پایدار ملی، فرصتی استثنائی برای استان پیش آورده است. در حقیقت خط مشی توسعه منطبق بر مطالعات توسعه محور شرق، که در چهار دهه گذشته به دلیل فقدان زیرساخت اجتماعی و هموار نبودن بستر، در هر دوره بخشی از آن در اولویت قرار گرفته بود، امروز به جامعیت و تکامل رسیده است.
و- جمع بندی؛
با وجود روند مطلوب سیاستگذاری توسعه و برنامه های در دست اجرا در استان، تحقق پارادیم توسعه و کارآیی و بهره وری آن، مستلزم چند اقدام ضروری همزمان و در راستای با پیشبرد خط مشی کلی است که برخی از آن ها، عبارتند از:
۱- همزمان برنامه ی توسعه هر شهرستان در چارچوب توسعه منطقه ای و در پیوند و هم افزایی با برنامه توسعه کلی و مبتنی بر طرح آمایش،تعریف شود
۲- با هدف برخورداری کلی استان از مواهب توسعه کلان، چند قطب توسعه از جمله: چابهار، ایرانشهر- سراوان- خاش- زاهدان و سیستان، با مدل منظومه- مجموعه و مناطق قمر، در قالب سند جامع توسعه منطقه ای تدوین و تنظیم شود. این اقدام، علاوه بر مزایای اقتصادی- اجتماعی برای نقاط مختلف، می تواند مبنای تحولات ساختار سیاسی آینده استان با توجه به رشد جمعیت و الگوی حکمرانی مطلوب، قرار گیرد.
۳- شبکه زیرساختی حمل و نقل(راه آهن، بزرگراه، راه های مناسب) به کلیه مبادی مهم: بازارچه ها، مرزهای رسمی، قطب های اقتصادی-اجتماعی( جمعیتی، صنعتی و…)، گسترش یابد. جدا از خدمات با ارزشی که ارایه شده و می شود؛ راه، شاهرگ تمدن است.
۴- با توجه به اینکه توسعه خدمات مبتنی بر قابلیت های بین المللی، ترانزیت، کشاورزی، صنعت و دریا در متن برنامه توسعه استان هست، لازم است اصلی ترین رکن توسعه ای آن، یعنی نهادسازی، به صورت هدفمند، ساختارمند و مبتنی بر فناورهای نوین و تکنولوژی هوشمند در دستور قرار گیرد و اقدام شود. بدون نهادسازی لازم، تحقق توسعه پایدار و فراگیر، چندان عملی به نظر نمی رسد.
* مشاور استاندار سیستان و بلوچستان
