Necesitamos un sistema de protección social, por José Luis Gargurevich
En Desarrollo y libertad, Amartya Sen planteó que el progreso de una sociedad no se mide por el capital que acumula, sino por las libertades reales que garantiza a sus ciudadanos para vivir la vida que valoran. El verdadero desarrollo no es solo crecimiento económico: es la capacidad individual para superar adversidades y encontrarse con un Estado que actúe como un entorno habilitador, mitigando riesgos como la enfermedad, el desempleo, la violencia, los daños generados por desastres, y con ello, la pobreza y la exclusión en diferentes momentos de la vida.
El problema surge cuando intentamos aplicar este enfoque en Estados atrapados en estructuras rígidas.
Hoy, una niña rural en Puno expuesta a desnutrición/anemia (ámbito Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social y Ministerio de Salud) es la misma que enfrentará en su adolescencia los riesgos de violencia de género (ámbito Ministerio de la Mujer) y la que, años más tarde, podría terminar en la informalidad laboral sin seguro ni pensión (ámbito Ministerio de Trabajo), o la que tendrá que arriesgar la posibilidad de estudiar (ámbito Ministerio de Educación) por los cuidados de la familia sin retribución económica, sin autonomía financiera y siempre parada en el precipicio de la desprotección cuando lleguen enfermedades suyas o de su familia cuyos tratamientos —ante la ineficacia de la salud pública— la lleven a gastar de su bolsillo, vender sus pertenencias y a la pobreza. Si el Estado la atiende con intervenciones inconexas, duplica padrones, gasta mal y se desconecta de las trayectorias reales, siempre multisectoriales, de las personas.
¿Cómo pretender protección social cuando la administración pública está dividida en parcelas? ¿Cuántos ministerios se necesitarían para lograr, finalmente, una orquesta institucional al servicio del bienestar? El Perú necesita transitar a un sistema de protección social.
No estoy proponiendo crear instituciones nuevas. Y tampoco propongo amputarlas. Es lograr que las que existen funcionen generándose valor entre ellas por fuera de los bordes de sus cuadriculados organigramas. El problema de fondo no es que sobre un ministerio, sino que funcionen como un sistema. Un sistema capaz de responder con estrategias y servicios a la generación de capacidades en los ciudadanos cada vez que entren en riesgo de vulnerabilidad, exclusión o pobreza.
Por definición, la protección social busca prevenir y proteger a las personas contra las desventajas y las adversidades a lo largo de todo su ciclo de vida. Es una arquitectura integral que combina un componente no contributivo (transferencias monetarias y programas de solidaridad para quienes viven en pobreza o extrema vulnerabilidad) con un componente contributivo y laboral (seguros de desempleo, salud, pensiones y protección de derechos que aseguran calidad de vida en etapas activas e inactivas).
En la vida real, esto no funciona por parcelas ni pliegos presupuestales. La protección acompaña la trayectoria humana: inicia con intervenciones tempranas; continúa en la adolescencia rescatando educativamente a jóvenes en extraedad o NiNis mediante la educación alternativa, la educación para el trabajo y la inclusión laboral; las becas y apoyos financieros para solventar las carencias producto de circunstancias adversas; acompaña sistemas y economías del cuidado; garantizando empleo digno y formalización; y a los adultos mayores, calidad de vida y pensiones dignas.
América Latina ofrece lecciones valiosas sobre cómo articular esta matriz sin destruir institucionalidad. Países como Chile, a través de la Ley de Protección Social y el programa Chile Crece Contigo, o Uruguay, con su Sistema Nacional Integrado de Cuidados, no necesitaron borrar ministerios del organigrama. Lo que hicieron fue crear una gobernanza vinculante. Establecieron por ley que la coordinación entre género, niñez, desarrollo social y trabajo no es una "invitación a colaborar", sino una obligación con presupuestos cruzados e indicadores compartidos.
Ahí radica la verdadera reforma que el Perú necesita. Un sistema de protección social donde los asientos sectoriales no sean para apoyar, sino para rendir cuentas, responsabilizarse, supervisar y garantizar recursos.
La verdadera optimización de la protección social exige que el sistema de focalización de hogares, los sistemas de información y los programas presupuestales orientados por resultados obliguen a todos los sectores a responder juntos por los hitos del ciclo de vida: alimentación, protección a la infancia, cuidados, empleabilidad juvenil y protección de la vejez.
¿Con quiénes podemos hacerlo? Tres pasos: Primero, con ministerios más robustos en su rol rector, sin la grasa de las operaciones y de la sobrepoblación que eso supone, y que es competencia de otras instituciones en los territorios, eso sí es una respuesta moderna y una condición previa a la gobernanza multisectorial. Hagamos que los ministerios sean del tamaño y la especialización que amerita la conducción de las políticas, no ejecutores elefantiásicos.
Segundo, pasar a esa forma articulada de decisiones necesita un círculo virtuoso entre el MIDIS, el MIMP, el MTPE y los ministerios de los sectores sociales. Recuperar la plataforma de decisión de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) representa una oportunidad de oro para el gobierno. La CIAS no solo permitiría sentar a estos sectores clave en una misma mesa, sino también devolverle al Ejecutivo la capacidad de orquestar políticas sociales integrales que transformen vidas en lugar de acumular parches burocráticos.
Tercero, aterrizar la política en actores locales que a nivel del territorio puedan nuclear intervenciones para los ciudadanos, para entregarlas de forma complementaria, y no bajo carteles de cada uno de los 19 ministerios. Sumar a espacios de decisión colegiada como las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza, organizaciones de base y otros colectivos multiactorales.
Porque dejar todo a nivel de rediseños ministeriales no basta. Y si se plantea hacerlo, cualquiera de esos intentos de reorganización, optimización o fusión debe dejar de entenderse como un acto administrativo aislado, un cálculo de ahorro o una imposición desde el escritorio. Una reforma de esta magnitud tiene que ser una reforma de la gobernanza y demostrar que tiene la expresión material de una política pública renovada, y no un antojo soberano. Su solidez debe construirse sobre la base de la legitimidad, la deliberación amplia y la participación activa de los grupos de interés y las poblaciones involucradas. El diseño institucional no es el punto de partida; es el punto de llegada de una discusión democrática que plasma una verdadera visión política de país.