La minería metálica es objeto de un intenso debate global sobre sus beneficios y efectos ambientales y sociales. Nuestro país está inmerso en la discusión porque una de las principales consecuencias del conflicto de Crucitas —uno de los más relevantes de la década anterior— radica en la promulgación de la Ley 8904 en el 2011, en la cual se prohibió y reguló la posibilidad de autorizar ciertas actividades mineras subterráneas en pequeña escala para subsistencia familiar, artesanal y coligallera, según se define en la normativa.
Con posterioridad, se dieron pasos hacia la reducción y eliminación del mercurio mediante la ratificación de la Convención de Minamata sobre el Mercurio (Ley 9391 del 2016), donde si bien se reconocen las particularidades de la extracción de oro en pequeña escala y artesanal (artículo 7), obliga a reducir y, de ser posible, eliminar este componente químico en dicha actividad.
En el 2023 se terminó de redactar el Plan de Acción Nacional para la Minería Artesanal y en Pequeña Escala para cumplir con una de las obligaciones establecidas bajo el Convenio.
La prohibición, sin embargo, no abarca toda la minería metálica. Permite, bajo determinadas condiciones, la extracción de oro y otros materiales como parte de la minería en pequeña escala, considerando que se practicaba en diversas partes del territorio.
Esta se encuentra regulada por el Decreto 37225 del 2012, que reglamenta la actividad en el caso de cooperativas mineras, los trámites y requisitos para obtener las concesiones y el protocolo de seguridad para el manejo de sustancias peligrosas, entre otros.
Por ende, este tipo de extracción continúa siendo legal después de la aprobación de la Ley 8904, siempre que se adecúe a las condiciones estipuladas en el decreto, el Código de Minería y la legislación ambiental y de salud conexa.
Después de la declaratoria de los tribunales, incluida la Sala Primera, de la ilegalidad de varios actos que permitían la operación a la empresa Infinito Gold y de la cancelación de la concesión, esta presentó una demanda de arbitraje contra el país en el Centro de Resolución de Disputas entre Estados e Inversores (conocido como Ciadi).
Como corolario, a principios de junio del 2021, se publicó el laudo (fallo) del arbitraje internacional iniciado en el 2014 por Infinito Gold, debido a la imposibilidad legal de llevar a cabo la explotación de oro en Crucitas. El fallo declara que el Estado costarricense no deberá pagar ninguna indemnización al inversionista (que reclamaba cerca de $400 millones).
Del laudo, es importante destacar que no pone en duda las potestades estatales para regular —al punto de prohibir— actividades específicas, en este caso sobre bienes de dominio público como los minerales, y considera que se verificó una correcta aplicación de la normativa nacional y se otorgó un adecuado acceso a la justicia a los inversionistas al resolver sus distintos reclamos.
Si bien considera que se transgredieron derechos del inversionista en el procedimiento de declaratoria del país como libre de minería a cielo abierto, no se demostró que la acción ocasionara un daño indemnizable a la empresa.
Infinito Gold solicitó la nulidad del laudo en octubre del 2021 y, luego de un procedimiento que estuvo acompañado de aparentes dificultades financieras de la empresa, ambas partes acordaron la “descontinuación”, como se denomina, según las reglas de arbitraje del Ciadi (artículo 55), la gestión y la finalización del proceso.
El comité ad hoc creado para conocer y resolver la nulidad el 15 de julio tomó nota de la solicitud y el caso se considera concluido. Las razones y contenido de dicha solicitud no se han hecho públicas, siguiendo la práctica del Ciadi.
Aun cuando no existía impedimento para tomar estas decisiones, parece que el “cierre” es visto por algunos actores como un punto de partida para la toma de decisiones respecto a la minería en Crucitas, y quizá para todo el país.
Parece indicar que será un punto de inflexión en las discusiones nacionales sobre la situación de Crucitas, tanto desde el punto de vista legal como de las acciones concretas relacionadas con la situación socioambiental, este último aspecto de por sí ordenado en un voto de la Sala Constitucional.
Más allá de la conclusión del arbitraje, el futuro de la minería dista de encontrarse decidido si se miran los diferentes proyectos de ley presentados a la Asamblea Legislativa.
La materia es objeto de abundantes iniciativas parlamentarias con un contenido sumamente diverso: permitir nuevamente la minería metálica a cielo abierto o restringirla a Crucitas, o abordar la minería artesanal y en pequeña escala en todo el país o limitarla al cantón de Abangares, entre otras.
En este tiempo, con respecto a las reformas legales, efectivamente introducidas, se han producido curiosamente en los transitorios de la Ley 8904 y no a su contenido.
Lo anterior, con el fin, en apretado resumen, de ampliar los plazos para permitir el mercurio y el cianuro en la minería artesanal y en pequeña escala, establecer acciones y metas concretas para la reconversión tecnológica, y alternativas productivas (por ejemplo, el turismo minero) y para autorizar la continuación de la explotación y el procesamiento del oro en Abangares, aun en ausencia de concesiones otorgadas. Lamentablemente, ninguna de estas reformas aborda apropiadamente la regularización de las actividades mineras en curso.
Asimismo, el asunto no ha estado exento de decisiones de los tribunales. Por ejemplo, el proyecto de ley 21229 fue considerado inconstitucional por su incompatibilidad con los compromisos establecidos en el Convenio de Minamata de reducir y eliminar el uso del mercurio en la extracción de oro artesanal en pequeña escala (voto 23789-2020).
El voto indica que el plan transita en sentido contrario de las obligaciones internacionales adquiridas por el Estado. Menciona que la normativa internacional contiene un requerimiento para que los países que realizan extracción de oro artesanal y en pequeña escala dispongan que las técnicas sean a la baja.
En conclusión, la finalización del arbitraje internacional parece haber dado un nuevo impulso a la búsqueda de soluciones a la situación en Crucitas, que requieren un tratamiento socioeconómico, ambiental y legal que debería contar con la participación de todos los sectores, con el objeto de decidir lo mejor para el país, su modelo de desarrollo y el capital natural.
Jorge Cabrera Medaglia es abogado ambientalista y profesor de Derecho Ambiental en la Universidad de Costa Rica. Ha escrito siete libros, entre ellos, “Bioderecho: propiedad intelectual, comercio y ambiente: posibilidades y opciones para establecer sinergias entre los sistemas de propiedad intelectual y los tratados ambientales”. Es columnista de La Nación desde el 2008.
