Вот как в государственной прессе в 2007 году описывали проведeнную незадолго перед тем реформу, разделившую досудебное расследование и прокурорскую деятельность:
Создание Следственного комитета при прокуратуре России и отделение следствия от прокуратуры позволит повысить эффективность расследования уголовных дел и снизить коррупцию в правоохранительных органах. Следствие и надзор будут разделены, прокурор лишен возможности самостоятельно возбуждать уголовные дела — для этого он должен обратиться к руководителю следственного подразделения. Если между прокурором и следствием не будет согласия, прокурор может обратиться в суд — и тогда в дело вступает третья сторона, а это уже создает элемент состязательности.
Из заметки «Российской газеты», комментирующей реформу предварительного расследования и создание Следственного комитета при Прокуратуре
Казалось бы, законодатель наконец решил снять часть бюрократических проблем и передать следователю свободу принятия решений. Ведь именно следователь — центральная фигура следствия, которая буквально головой отвечает за исход дела.
Параллельно с этим законодатель хотел решить более фундаментальную проблему совмещения в руках прокуратуры двух принципиально разных функций: расследования (обвинения, если выражаться терминологией УПК) и контроля за ним (надзора). Сейчас это кажется столь же естественным, как пришедший из римского права постулат nemo judex in propria causa [никто не может быть судьeй в своeм собственном деле (лат.)]. Всю полноту прежней власти прокурор сохранил лишь в отношении дознавателей.
Прокурор утратил возможность самостоятельно возбуждать уголовное дело, производить следственные действия, принимать дело к производству. Тогда же у прокурора отняли право отменять процессуальные решения следователя по делу, включая решения о возбуждении уголовного дела. Впрочем, в 2010 году эту опцию прокуратуре всe же вернули. Вместе с тем прокуроры сохранили полномочие надзора за соблюдением законности в рамках следствия и визирования обвинительных заключений перед отправкой в суд. Суммарно процесс сепарации от прокуратуры длился четыре года и завершился созданием самостоятельного Следственного комитета в 2011 году. Почему же спустя 15 лет принято считать, что задуманная реформа не удалась?
Иллюстрация предоставлена Комитетом против пыток
Следователь, несмотря на свой самостоятельный статус, на деле никакой самостоятельностью не обладает. Сдерживающий контроль, который осуществлялся до 2007 года прокурором, теперь перешeл к руководителю следственного органа. Он может давать следователю обязательные для исполнения указания, отменять его решения и санкционировать действия, где без его согласия у следователя связаны руки. Руководитель является для следователя ещe и прямым начальником, от которого зависят многие карьерные и ежедневные вопросы.
Социологические исследования показывают, что формально прокурор как бы «пропал» из процесса принятия ключевых решений. Но фактически, по совокупности всех действующих норм и правил, которые не исчерпываются УПК, он так и не отошeл на второй план. С прокурором необходимо считаться и исполнять его предписания. В конечном итоге, вместо долгожданной процессуальной самостоятельности следователи получили двойной контроль — со стороны и прокуратуры, и начальства в СК.
Такая практика может показаться здоровой и даже нормальной: над следователем всегда есть управленец и контролeр, который вовремя увидит ошибки. Но такое подчинение нивелирует независимость следователя. Он обязан слушать своe начальство, от которого зависит и зарплата, и виза на ключевых документах, и даже содержательная часть процесса. При этом именно следователь отвечает за качество расследования: собирает и исследует доказательства, делает на их основе выводы, готовит документы, взаимодействует со сторонами по делу. Он знает каждый кейс в деталях, но ключевые решения всe равно остаются не за ним.
Я продержался [в Следственном комитете] 3 года. Сначала, как и всем — романтика, дела раскрывать хотелось, с преступностью бороться. Но на земле, конечно, разочаровываешься. Работаешь по согласованиям. К руководителю сходи, на указания прокурора ответь, потом опять к руководителю — и так по кругу. За одно сложное дело тебе надо раз 200 за подписью сбегать. Я ночевал на работе. Иногда рук [руководитель] мог настолько дебильные указания давать — мы с нашим, бывало, и орались, и матерились, и без премий я оставался.
В одном деле он как-то говорит: «Идите с обыском во все места, где жулик бывал». Ну, учебное место, гараж, комната его девушки в коммуналке на отшибе. Говорит: «Обыскивайте, делайте что хотите». А смысла в этом ноль был: товарищ шeл по телесным [по статье о причинении тяжких телесных повреждений]. Что он там найти хотел на дому у девки его — я ни в душé. И вот такого у нас было валом. Раз жулик — подтверждeнный наркоман, я должен всe бросить и идти у него наркотики искать. Ему интуиция подсказывала, что мы много чего ещe там найти сможем, видите ли. Мало ему было телесных. Я в итоге прободался, […] и меня отстранили [от расследования]. Следующий после меня был посговорчивей.
Из интервью с бывшим следователем
Следователи попадают в ту же западню, что и судьи. Закон даeт им не только принципы, гарантии и возможности, но существенно ограничивает их работу. Эти ограничители могут расширяться законодателями в любой момент. Множество процессов и функций в уголовном процессе плохо проработаны или намеренно дезорганизованы.
Помимо федеральных законов, ограничивающих самостоятельность и независимость судей, на них есть и другие рычаги давления внутри судебной системы. Список таких рычагов очень широк. Судьи зависимы от власти иерархически, профессионально и финансово. С течением времени эта проблема становится всe более существенной.
Хорошие отношения с вышестоящими судьями могут помочь продвижению по карьерной лестнице: закон как будто подсказывает руководителям судов, как правильно стимулировать работу подчинeнных. При этом у руководства всегда есть инструменты и наказания судей, и их поощрения. При несовпадении взглядов с начальством можно лишиться карьерного продвижения и премий. «Финансовые порки редко, но случаются», — говорит о денежном стимулировании один из опрошенных нами судей. «Все же понимают, как не напортачить», — после долгой паузы продолжает информант.
Существование палочной системы и многоступенчатой отчeтности на практике и в теории оправдывается тем, что без неe невозможно дисциплинировать и контролировать сотрудников, возлагая на них ответственность за поддержание показателей и порядка. «Падение палок», отрицательная статистика чреваты неприятностями. В первую очередь — для самих сотрудников. Сотрудник, у которого упадут показатели, останется без премии и потеряет шанс на повышение. Это отличный стимул для эффективной работы. За нарушение правил следует санкция. За какое именно отклонение и как санкционировать, решают начальство и контролирующие органы.
Иллюстрация предоставлена Комитетом против пыток
Каждый сотрудник силового ведомства прочно заперт в вилке, будучи вынужден выбирать, что нарушить: закон или институциональные правила. Этот выбор во многом зависит от того, как посмотрит на то или иное неизбежное нарушение контролирующий. В одном отделе начальник может принципиально следить за буквой закона. А начальник другого будет откровенно поощрять такие нарушения. Это неизбежно будет предопределять выбор подчинeнных. Ощущение безнаказанности рождается там, где нарушитель точно уверен, что его не будут порицать.
Такая уверенность может быть обусловленной или абсолютной. Обусловленная возникает тогда, когда нарушитель точно знает, в пользу соблюдения каких норм сделал выбор его контролeр, а на какие нарушения он может закрыть глаза. Это даeт сотруднику некоторую свободу действий. Он не будет наказан, потому что начальство однажды послало сигнал: «так делать можно, а так — нельзя». Этот сигнал предопределяет выбор.
У нас тогда вдруг начальник начал пристально следить за любыми попытками «пошалить». Ну то есть если хоть одна кляуза поступает — накричали, замахнулись, криво-косо посмотрели или ещe что, — то всe, кранты. Буквально на следующей летучке он тебя полощет при всех. […] При том что ему было чхать, письменно ему пожаловались или устно настучали. Это было после [громкого дела о полицейском произволе в 2018 году], и всех под микроскопом в городе разглядывали, следили за имиджем. Но что там в деле творилось — это ему как-то по барабану было. Хоть по-китайски пиши и майонезом завазякай все листы. Обычно у нас за [недобор показателей] и за [несоблюдение процессуальных сроков] в основном таскали, и мы так немного прибалдевали тогда, чего он вдруг решил отзывы собирать.
Из интервью с дознавателем
Тут история простая. Если сотрудник знает, что ему за насилие ничего не будет, то он им и не гнушается. У нас в половине дел, когда общаешься с ментами, ну, если вообще появляется с ними возможность как-то поговорить неформально, они говорят об этом как о чeм-то само собой разумеющемся: «У нас все так делают, что такого, раз начальство не против».
Из интервью с правозащитником
Абсолютная уверенность в безнаказанности возникает тогда, когда сотрудник чувствует собственную неприкасаемость. Сигнал начальства, предопределяющий выбор правоохранителя, гласит: «мы, может, и хотели бы тебя наказать, но не можем». Тогда любая попытка навязать контроль, даже при наличии материальных стимулов за поддержание статистики, становится бессмысленной. Контроль не работает. Имея абсолютную уверенность в своей безнаказанности, сотрудник перестаeт испытывать страх или боится недостаточно сильно, чтобы соблюдать правила.
Особенно хорошо это видно там, где есть кадровый голод. Даже самый некомпетентный сотрудник в такой ситуации становится ценным элементом, влиять на которого почти невозможно. Во многом этим объясняют высокий уровень беззакония в органах в 1990-е: на работу брали почти поголовно, но даже низкий порог входа в профессию не помогал сокращать вакантные места. Это сильно снижало риски для нарушителей: по большому счeту, им ничего не грозило. Однако и сейчас эта проблема сохранилась: в отдалeнных районах влиять на качество работы сотрудников предельно сложно.
У меня был болван один [следователь], я долго его терпел. Он тупой был, как пробка, ты прости меня, конечно, за это сравнение, но это цензурно не описать. Тупой и безответственный. Хоть бы хны! Терпели, да. […]. Мы с ним ничего сделать не могли, потому что на его место кандидатов не было. Кому работать-то? Молодняк когда приезжал после армии, после школы милиции, то они потом всe равно из села уезжали. Ну год максимум, два.
А [фамилия] этот был — ну просто непроходимый. На него жаловались все: опера, что он не может поручение по-русски составить, эксперты, которым он вопросы нормально поставить не мог, люди жаловались, что он ни одну копию вовремя не отправил. Если у меня хоть день без жалоб на него, — значит он заболел, не иначе. А ему хоть бы что. И вот так почти десять лет, пока он на пенсию не вышел. И то — держали до последнего.
Из интервью с бывшим начальником межмуниципального отдела МВД (на вопрос, применял ли описываемый следователь насилие к подозреваемым, он не ответил)
Ситуация, когда решение о нарушении или ненарушении правил подкрепляется уверенностью в одобрении или бездействии сверху, присуща не только силовым органам. Судьи тоже склонны ориентироваться на вышестоящих коллег. Однако их ситуация принципиально отличается.
Во-первых, судьи существенно реже попадают в вилку выбора между тем, какое правило нарушить — прописанное в законе или установившееся внутри института. Редко можно встретить истории, когда судья выбирает правила игры и действует против закона. Такие кейсы, как правило, заканчиваются уголовными делами. Выбор, который совершают судьи, формулируется иначе: как правильно поступить по закону, чтобы при этом не навредить себе, сохранить лицо и минимизировать риски. Иногда судья сам решает, как лучше поступить (если он понимает неформальные правила), а иногда советуется с коллегами.
Во-вторых, за счeт большей открытости судейской работы нарушения здесь имеют ненасильственный характер. Если силовик может «настучать по голове» подозреваемого для пущей разговорчивости, то в судах речь идeт о нарушениях другого порядка. Судьи должны принимать решения по внутреннему убеждению и быть независимыми. Однако на практике их независимость сильно ограничена отношениями подчинения, закреплeнными в том же законе, который устанавливает их независимость.
В подавляющем большинстве случаев на судей не оказывается прямого давления. Но это не означает отсутствие контроля. У судей всегда есть ощущение, что «Большой брат» где-то рядом. Их карьерные и материальные бонусы напрямую зависят от результатов работы: больше дел, меньше отмен решений в вышестоящих судах идут в плюс. Получается разрыв: при декларированной независимости суды вынуждены оглядываться, и порой даже идти против своих убеждений. Так работает правило кнута и пряника: привилегии за продуктивность и порицание за неэффективность.
В начале карьеры мне сносили [отменяли или существенно изменяли в вышестоящих инстанциях] решения довольно часто, процентов 20 точно. Оправдательных три точно было [отменено]. Ещe была частично проблема с изменением сроков [наказания] без отмены, это плюс ещe сверху цифра. Это длилось довольно долго, год точно. Без премии сидела, на планeрках всe это сусолилось. Но потом я руку набила, поняла, как надо, и сейчас у меня отмена, ну, может, раз в год. Ну, два — это прямо край.
Из интервью с федеральным судьeй, которая начинала карьеру в суде не с позиции секретаря судебного заседания, а пришла на работу из другой организации
В случае с силовиками, работающими «на палки», индикатором разрыва становится прямое нарушение закона: например, невозбуждение дела при наличии признаков преступления, или применение пытки. А в случае с судьями распад правовой системы проявляется в том, что нормы используются и реализуются ровно так, как они прописаны, даже если стремление поддержать законность идeт вразрез с интересами людей. Ключевым всегда остаeтся нахождение в рамках закона: сколь бы неправовым ни было принимаемое решение, технически оно должно соответствовать всем писаным правилам. В итоге это приводит к девальвации всего института судебной системы.
Книга "Анатомия распада" также будет доступна в бумажной версии.
