Госпрограммы субъектов РФ: принятые решения и новые задачи

Опыт внедрения в нашей стране программно-целевых подходов уже насчитывает не одно десятилетие. С 2013 года эта работа ведется на основе введенной в Бюджетном кодексе РФ единой базовой терминологии, закрепившей институт государственных и муниципальных программ. С 2021 года началась радикальная трансформация инструмента госпрограмм, пересмотр подходов к их разработке и реализации, изменение их формата таким образом, чтобы они стали компактными, более информативными, хорошо структурированными, понятными для граждан и для экспертов.
Ольга Вячеславовна Манусаджян, заместитель руководителя направления по развитию бюджетного сектора Центра исследования бюджетных отношений, кандидат экономических наук
С момента утверждения постановления Правительства РФ от 26 мая 2021 года № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации» (далее — Постановление № 786) начался новый этап во внедрении программно-целевых подходов. И сегодня уже можно говорить о значимых результатах работы по модернизации системы управления госпрограммами на федеральном уровне. Так, оптимизированы процессы администрирования программ, повысилось качество целеполагания и системы показателей, в том числе за счет оптимизации состава и количества используемых показателей, а также разграничения понятий «показатель» и «результат».
Субъектам РФ рекомендовано учитывать нормы Положения о системе управления государственными программами Российской Федерации при установлении порядка разработки и реализации государственных программ. Письмом Минэкономразвития России и Минфина России были направлены Методические рекомендации по разработке и реализации государственных программ субъектов РФ и муниципальных программ[1]. Для регионов был установлен срок перехода к новой системе управления государственными программами[2] — третий квартал 2023 года.
Новая система управления госпрограммами в субъектах РФ
В течение прошлого года регионы проделали большую работу по изменению системы управления государственными программами. Так, например, в начале 2023 года разделение проектной и процессной частей — а это одна из важных составляющих новой системы управления госпрограммами — было только у 24 регионов. В составе структурных элементов государственных программ были региональные проекты (в большинстве случаев включаемые в качестве основных мероприятий государственных программ), ведомственные целевые программы, обеспечивающие подпрограммы.

Понимание и применение терминов «показатель», «индикатор», «конечный результат», «непосредственный результат» у регионов очень различалось. У одних — для оценки результатов использовались количественно измеримые показатели (индикаторы), у других — словесное описание ожидаемых эффектов, иногда с упоминанием в тексте одного или нескольких числовых значений.
Понятия «мероприятия (результаты)» и «контрольные точки», ставшие ключевыми для оценки хода реализации госпрограмм на федеральном уровне, использовались только в субъектах РФ, максимально дублировавших в своих документах федеральные подходы (например, Сахалинская, Магаданская, Ивановская области). Большинство же регионов использовали понятие «основные мероприятия» и реже — «контрольные события».
Подобное разнообразие в подходах к формированию госпрограмм не позволяло получить комплексную картину по ситуации в регионах и их вкладу в достижение показателей государственных программ Российской Федерации. Именно поэтому столь важной на текущем этапе стала задача обеспечения возможности сквозного мониторинга показателей и результатов федеральных и региональных государственных программ.
Содержание государственных программ
Одной из основных новаций в системе управления госпрограммами на федеральном уровне стало разделение проектной и процессной частей. Постановлением № 786 установлены четкие критерии отнесения направления деятельности к проектной или процессной частям, а именно сформулирован перечень направлений, которые подлежат реализации в рамках процессных мероприятий. В него входит в том числе выполнение государственных заданий бюджетными и автономными учреждениями, деятельность казенных учреждений, предоставление субвенций и дотаций, выполнение обязательств, связанных с обслуживанием государственного долга. Стоит заметить, что рассматриваемый перечень включает также иные направления, состав которых определяет правительственная комиссия, занимающаяся вопросами оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. В рамках проектной части государственной программы реализуются направления, предусмотренные положением о проектной деятельности. Например, осуществление бюджетных инвестиций, субсидии бюджетам субъектов РФ, создание информационных систем и т. д.[3].
Практически все регионы предусмотрели разделение процессной и проектной частей государственных программ. В качестве исключения можно назвать Московскую область, где сложившаяся ранее система управления госпрограммами минимально менялась в последние два года. Безусловно, созданные ранее ИТ-решения в сфере управления государственными финансами позволяют собирать и передавать все необходимые для обеспечения сквозного мониторинга данные, сохраняя наработанные за предыдущие годы управленческие решения.
В части состава критериев для разделения проектной и процессной частей говорить о полном единообразии среди регионов пока рано. Только в 11 регионах перечень критериев полностью повторяет определенный в методических рекомендациях. В остальных имеются те или иные расхождения. Так, например, субсидии юридическим лицам рекомендуется относить к проектной части программ, что требует определения для каждой из субсидий результатов их предоставления, определения контрольных точек и т. д. В то же время на практике предоставление таких субсидий в ряде случаев носит рутинный характер (субсидии предоставляют одним и тем же организациям, из года в год по одним и тем же правилам), деятельность по организации такого процесса не носит проектного характера. Схожий пример — субвенции на ежемесячное денежное вознаграждение за классное руководство педагогическим работникам. Также могут возникать сложности и при разнесении расходов на текущие и капитальные ремонты зданий.
Ключевыми элементами государственных программ, необходимыми для выстраивания системы сквозного мониторинга, являются показатели (предусмотрены во всех субъектах РФ), мероприятия (результаты) и контрольные точки (предусмотрены более чем в 70% регионов). Методические рекомендации определили перечни атрибутивных признаков — состав информации — по каждому из этих элементов. В настоящий момент далеко не во всех субъектах РФ формы таблиц полностью соответствуют рекомендациям по составу данных. Однако эта проблема может быть решена на стадии передачи данных в ГИИС «Электронный бюджет».
На федеральном уровне с переходом к новой системе управления госпрограммы, которые ранее утверждались постановлениями Правительства РФ, преобразовались в систему документов, для каждого из которых определен собственный алгоритм согласования, утверждения и внесения изменений. Так, паспорта государственных программ рассматривают и утверждают на заседании Правительства РФ, но не включаются в нормативный правовой акт об утверждении государственной программы. Аналогичное решение уже выбрало большинство субъектов РФ. Только в 27 регионах (например, Смоленская, Саратовская, Орловская области и др.) предусмотрено утверждение паспортов государственных программ в составе нормативных правовых актов.
В большинстве случаев постановлением правительства региона будут утверждаться только стратегические приоритеты и порядки предоставления субсидий муниципальным образованиям. С одной стороны, подобный подход позволяет более оперативно управлять изменениями в ходе реализации программ. С другой стороны, информация о содержании программы — показателях, мероприятиях (результатах), контрольных точках — перестает быть открытой. В то же время эти сведения крайне важны при проведении отраслевых исследований, при анализе регионального опыта по самым различным направлениям. Разрешить данную ситуацию можно благодаря публикации полных актуальных данных об утвержденных госпрограммах в сети интернет (на сайтах финансовых органов, ответственных исполнителей, органов исполнительной власти, осуществляющих управление в сфере экономики и т. д.) в варианте, удобном для поиска и анализа информации. На федеральном уровне часть сведений сейчас публикуется на портале государственных программ (programs.gov.ru).
Мониторинг выполнения госпрограмм
Для анализа выполнения государственных программ Российской Федерации осуществляется сбор ежеквартальной и годовой отчетности. На федеральном уровне урегулированы сроки предоставления отчетности как по программе в целом, так и по структурным элементам, мероприятиям, показателям и контрольным точкам. Поскольку на достижение целей программ федерального уровня влияют результаты реализации региональных программ, важно обеспечить синхронизацию сроков предоставления и состава отчетности.
В большинстве регионов требования к отчетности определяет порядок подготовки ежеквартальных и годовых отчетов. Полное соответствие по составу и срокам представления отчетности встречается только в 10 регионах (например, Тульской, Костромской областях, городе Севастополе, Республике Дагестан и др.). В этих регионах в том числе закреплены требования о:

представлении данных о реализации мероприятий и контрольных точек не позднее плановой (фактической) даты их исполнения;
представлении сведений о значениях показателей не позднее второго рабочего дня месяца, следующего за отчетным, либо не позднее даты расчета;
формировании отчетности о ходе реализации структурных элементов программ до отчетности по программе в целом.

Сроки формирования отчетности в большинстве регионов также различаются. Если на федеральном уровне квартальная отчетность формируется не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным, то в регионах устанавливается более поздний срок (чаще всего — 20-е число). В результате при подготовке федеральной отчетности данные о результатах реализации соответствующих отраслевых региональных программ не могут быть учтены из-за более поздних сроков подготовки данных в регионах. Это снижает потенциал инструмента для принятия управленческих решений.
В то же время для мониторинга ситуации в регионах и оперативного принятия управленческих решений на федеральном уровне необходима информация о мероприятиях (результатах) региональных программ, влияющих на достижение целевых значений показателей государственных программ Российской Федерации, и об объемах расходов региональных бюджетов — на их достижение. Ключевым инструментом для решения задачи оперативного сбора данных начиная с 2024 года станет план по достижению показателей государственной программы Российской Федерации и ежемесячные отчеты о его выполнении[4]. Предусмотрено автоматическое формирование в ГИИС «Электронный бюджет» как самого плана, так и отчетов на основании данных по региональным государственным программам. Однако в случае если по сложившейся практике и в порядке разработки и реализации программ предусмотрена только квартальная отчетность, то сбор данных для формирования отчетности по вышеуказанному плану придется осуществлять чаще.

Ключевым инструментом для решения задачи оперативного сбора данных с 2024 года стал план по достижению показателей государственной программы Российской Федерации и ежемесячные отчеты о его выполнении

Главные вызовы 2024 года
В 2024 году регионам в ходе разработки и реализации государственных программ предстоит найти новые решения для ответа на следующие вызовы.
Автоматизация. Безусловно, работа с государственными программами в электронном виде, возможность ведения региональных программ в ГИИС «Электронный бюджет» открывают новый источник для повышения эффективности и качества управления государственными финансами. Однако переходный период сопряжен с повышением нагрузки на всех участников данного процесса. Необходимость работы одновременно в нескольких информационных системах, сложности интеграции и передачи данных на начальных этапах, обучение большого количества специалистов, задействованных в разработке и реализации государственных программ — лишь часть задач, которые необходимо будет решить в ближайшее время.
Оптимизация бизнес-процессов. Система управления государственными программами предполагает довольно большое количество участников: ответственный исполнитель, соисполнители, проектный офис, управляющий совет, куратор, финансовый орган, орган исполнительной власти, осуществляющий управление в сфере экономики. Единые требования к распределению ответственности между участниками, в том числе в ходе разработки, утверждения и внесения изменений в государственные программы, не установлены. В утвержденных документах бизнес-процессы детально не описаны. На практике уже сейчас и в течение следующего финансового года предстоит понять, как оптимально для региона выстроить бизнес-процессы, в том числе при работе с программами в информационных системах.
Неопределенность. Система стратегического планирования, частью которой являются государственные программы, претерпевает изменения. Так, в настоящий момент отсутствует четкий ответ на вопрос о том, будет ли как-то преобразован инструмент национальных проектов, существенно влияющих на структуру и содержание государственных программ, после 2024 года.
Многозадачность. Помимо требований к региональным государственным программам, установленных Минфином России и Минэкономразвития России, регионы сталкиваются с дополнительными «пожеланиями» к программам от отраслевых ведомств. В результате регионы оказываются в ситуации, когда учесть одновременно все требования крайне сложно.

[1] Письмо от 6 февраля 2023 года Минэкономразвития России № 3493-ПК/Д19 и Минфина России № 26-02-06/9321.
[2] Поручение М. В. Мишустина от 30 августа 2022 года № ММ-П6-14588.
[3] Постановление Правительства РФ от 31 октября 2018 года № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации».
[4] Приказ Минфина России от 14 сентября 2023 года № 145н «Об утверждении общих требований к формированию плана по достижению показателей государственной программы Российской Федерации (показателей структурных элементов государственной программы Российской Федерации), установленных в соглашении о реализации на территории субъекта Российской Федерации государственных программ субъекта Российской Федерации, направленных на достижение целей и показателей государственной программы Российской Федерации, и (или) в соглашении о реализации на территории субъекта Российской Федерации регионального проекта, обеспечивающего достижение показателей и результатов соответствующего федерального проекта, входящего в состав национального проекта (программы), а также отчета о его выполнении, и типовых форм указанных плана и отчета».