Самарская область: проблемы мелиорации и опыт их решения
В Доктрине продовольственной безопасности России обозначена важность обеспечения населения качественной и безопасной пищевой продукцией, восстановления и повышения плодородия сельхозземель. Для решения этих задач нужен системный подход к вовлечению в оборот сельхозугодий и росту эффективности их использования. Для повышения плодородия, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель проводится мелиорация. Однако здесь существует ряд сложностей, о которых я бы и хотела рассказать на примере Самарской области.
Светлана Анатольевна Керанова, аудитор Счетной палаты Самарской области
В своем Послании депутатам Самарской губернской думы и жителям региона весной этого года губернатор Самарской области Д. И. Азаров подчеркнул, что трудно переоценить значение проектов мелиорации в регионе: «Мы будем развивать (мелиорацию. — Прим. ред.) и дальше, разумеется, с учетом всех требований экологии. Темпы строительства новых объектов мелиорации за пять лет у нас выросли почти в четыре раза — с 3,5 тысячи гектаров до 12 тысяч гектаров. В 2023 году планируем ввести еще 2,4 тысячи гектаров. Четыре наших проекта прошли конкурсный отбор на федеральное финансирование. В нашем климате при орошении с одного гектара можно получить в два раза больше сельхозпродукции».
#475006_300#
Мелиорация — сложный процесс коренного улучшения земель путем проведения гидротехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мероприятий. Согласно Федеральному закону № 4‑ФЗ «О мелиорации земель», она предполагает наличие мелиоративных систем, представляющих собой комплекс взаимосвязанных гидротехнических сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимального водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв.
Система в целом или ее отдельные элементы могут находиться в государственной, муниципальной, частной или иной собственности. Функционирование мелиоративных систем накладывает на их собственников определенные обязательства. Однако товаропроизводители вправе возместить часть средств на проведение мелиоративных мероприятий за счет средств федерального и областного бюджетов.
Субсидии на мелиорацию
В 2022 году мы провели проверку целевого и эффективного использования средств областного бюджета, выделенных Министерству сельского хозяйства и продовольствия области на проведение мероприятий по развитию мелиорации земель сельскохозяйственного назначения. С 2019 года они реализуются в регионе в рамках областной программы «Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Самарской области на 2014–2030 годы» и федерального проекта «Экспорт продукции АПК», входящего в нацпроект «Международная кооперация и экспорт».
Общий объем финансирования программы в 2019–2022 годах составил более 1,5 миллиарда рублей, в том числе за счет средств областного бюджета — 444,92 миллиона рублей, за счет федерального бюджета — 1,1 миллиарда рублей. Субсидии на развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения в Самарской области с января 2019 по октябрь 2022 года предоставлены 32 сельскохозяйственным товаропроизводителям на общую сумму 703,5 миллиона рублей. Средства серьезные, но насколько они эффективно использовались? Проверка Счетной палаты выявила ряд серьезных нарушений.
Выявленные нарушения
Во-первых, мы нашли примеры неисполнения собственниками мелиоративных систем требований законодательства о мелиорации. Они не согласовывали проекты мелиорации земель с уполномоченной организацией до начала работ. Как следствие, отсутствовала документально подтвержденная обоснованность проведения мелиоративных мероприятий.
Во-вторых, собственники не проводили обязательную паспортизацию мелиоративных систем. Согласно пункту 3 Порядка проведения паспортизации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, утвержденного приказом Минсельхоза России от 9 апреля 2020 года № 182, мероприятия по проведению паспортизации осуществляют собственники мелиоративных систем или лица, осуществляющие их эксплуатацию. При этом Порядок паспортизации фактически не устанавливает конкретные сроки проведения указанной паспортизации и ответственность за его неисполнение. Это приводит к недобросовестному исполнению собственниками своих обязательств. Как следствие, Самарский филиал ФГБУ «Управление „Саратовмелиоводхоз“» исказил отчетные данные о мелиоративных системах и гидротехнических сооружениях, находящихся в частной собственности на территории Самарской области.
Нежелание собственников мелиоративных систем проводить их паспортизацию понятно. Ведь далее они должны соблюдать правила эксплуатации, направленные на повышение уровня безопасности и эффективности работы и, как следствие, требующие дополнительных финансовых вложений. Выходом из сложившейся ситуации стало включение с июля 2021 года дополнительных требований, предъявляемых к получателям субсидий, в областной порядок предоставления субсидий. Теперь они должны предоставлять во время подачи заявлений согласованные уполномоченной организацией проекты мелиорации земель и паспорта мелиоративных систем. К сожалению, и это решение не было панацеей, так как устранило проблему лишь частично. До момента закрепления соответствующих сроков в вышестоящих нормативных правовых актах проведение паспортизации мелиоративных систем, находящихся в частной собственности, в полном объеме будет зависеть от добросовестности их собственников.
На местном уровне
Передача части полномочий на уровень органов местного самоуправления Самарской области также не показала своей эффективности. В ходе проверки использования средств областного бюджета на проведение мероприятий по развитию мелиорации земель нами установлено, что основная часть нарушений связана с неисполнением органами местного самоуправления Самарской области полномочий по проверке достоверности данных и правильности составления документов, являвшихся основаниями для принятия решений о предоставлении субсидий.
По итогам анализа пакетов документов выявлен ряд типовых нарушений:
отсутствие полного пакета документов, предусмотренного соответствующим порядком предоставления субсидий;
принятие расчетов, предоставленных сельскохозяйственными товаропроизводителями, на основании документов, не подтверждающих фактическое выполнение работ;
наличие в документах, предоставленных сельскохозяйственными товаропроизводителями, фактов увеличения стоимости выполненных работ в результате утверждения завышенной расценки;
фактическое отсутствие правоудостоверяющих документов на земельные участки, на которых проведены мелиоративные мероприятия;
несоответствие видов разрешенного использования земельных участков требованиям порядка предоставления субсидий.
Причина сложившейся ситуации — отсутствие ответственности органов местного самоуправления за принятые решения по итогам рассмотрения документов, так как итоговое решение о предоставлении или непредоставлении субсидии — за Министерством сельского хозяйства и продовольствия Самарской области. Для исключения подобных случаев с 2022 года субсидии на проведение мероприятий по развитию мелиорации земель сельскохозяйственного назначения предоставляются министерством только участникам, прошедшим конкурсный отбор проектов мелиорации в Минсельхозе России.
#474883_300_d#
В итоге
И все же в завершение хочу отметить, что, несмотря на все недоработки, выявленные Счетной палатой, цели регпроекта были достигнуты (рисунок). По состоянию на конец 2022 года объем экспорта продукции АПК (в сопоставимых ценах) составил 252,8 миллиона долларов. За счет реконструкции, технического перевооружения и строительства новых мелиоративных систем общего и индивидуального пользования и вовлечения в оборот выбывших сельскохозяйственных угодий введено в эксплуатацию 10,1 тысячи гектаров мелиорируемых земель для выращивания сельскохозяйственной продукции на экспорт.