Предусмотренная в проекте бюджета на 2018—2020 годы динамика расходов в недостаточной мере позволяет поддерживать экономический рост и может поставить под угрозу выполнение социальных обязательств. Об этом говорится в материале очередного выпуска «Мониторинга экономической ситуации в России», подготовленного коллективом экспертов Института экономической политики имени Е. Т. Гайдара и Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ.
Проект федерального бюджета на 2018—2020 годы был внесен на рассмотрение в Госдуму в конце сентября. Его отличительными чертами являются консервативный прогноз цены на нефть, сильное сокращение расходов в результате применения новых бюджетных правил и высокий уровень государственных заимствований, отмечается в докладе.
Общий уровень доходов федерального бюджета, согласно законопроекту, сократится с 16% ВВП в 2017 году до 14,8% ВВП к 2020-му. Основным фактором его снижения станет динамика нефтегазовых поступлений исходя из крайне пессимистичной оценки мировых цен на нефть (снижение с 49,9 доллара за баррель в 2017 году до 41—42 долларов в 2019—2020 годах), при этом прогнозируемое ослабление рубля к доллару не сможет в полной мере компенсировать снижение цен на нефть.
Оценка экспертов Института Гайдара и РАНХиГС более оптимистичная: 46—48 долларов за баррель нефти в указанный период, чему будет соответствовать обменный курс в 60—63 рубля за доллар.
Поступления ненефтегазовых доходов ожидаются на стабильном уровне 9,8—10% ВВП, что, в соответствии с бюджетными проектировками, связано с улучшением макроэкономической ситуации, ростом качества налогового администрирования и индексацией ставок акцизов.
Планируется снижение общего объема расходов федерального бюджета с 18,1% ВВП в 2017 году до 15,6% ВВП к 2020-му. Аналитики отмечают, что в период с 2011 по 2017 год расходы федерального бюджета не опускались ниже 18% ВВП.
Столь резкое сокращение расходов федерального бюджета — на 2,5 процентного пункта относительно ВВП за ближайшие три года — связано с подстройкой бюджета под новое бюджетное правило, принятое в июле 2017 года, поясняют эксперты. Они напоминают, что, согласно правилу, предельный объем расходов определяется как сумма трех компонентов: базового объема нефтегазовых доходов, рассчитанного при базовой цене на нефть на постоянном уровне 40 долларов за баррель марки Urals и соответствующей ей базовой цене на природный газ; объема ненефтегазовых доходов, рассчитанных в соответствии с базовым вариантом среднесрочного прогноза Минэкономразвития России; расходов по обслуживанию долга.
«Несмотря на очевидную простоту и понятность данной конструкции, новое бюджетное правило не обладает необходимой устойчивостью: при накоплении средств в Фонде национального благосостояния хотя бы на уровне 10—15% ВВП начнется сильное политическое давление в сторону пересмотра базовой цены, как это уже было в 2005 году, — рассуждают авторы «Мониторинга». — Кроме того, все компоненты бюджетного правила ведут себя либо проциклично, либо ациклично, что не позволяет удерживать расходы на относительно постоянном уровне».
По мнению экономистов, «заложенная в проекте бюджета динамика расходов в недостаточной мере позволяет поддерживать за счет бюджета экономический рост и может поставить под угрозу выполнение социальных обязательств (в условиях сохранения текущего законодательства в социальной сфере)».
В числе прочего эксперты обращают внимание на заметное ухудшение структуры расходов федерального бюджета за последние годы: сокращению подверглись преимущественно производительные статьи расходов (инвестиции в инфраструктуру, науку и в человеческий капитал).
«Нам представляется оправданной тактика удержания непроцентных расходов федерального бюджета не ниже 16% ВВП и дефицита федерального бюджета не выше 1,5% ВВП при обеспечении плавного снижения доли непроизводительных расходов (на оборону, правопорядок, госуправление, субсидии госкомпаниям и финансово окупаемым институтам развития, социальные расходы) и сохранении текущего уровня налоговой нагрузки. Это позволит соблюсти баланс между необходимостью, с одной стороны, обеспечивать потребности граждан в образовании и здравоохранении, социальной поддержке, общественной безопасности и т. п., а с другой стороны, сохранять достаточно благоприятные условия для ведения бизнеса», — пишут авторы доклада.
Они также напоминают, что, согласно рассматриваемому законодателями проекту федерального бюджета, основным источником финансирования его дефицита в 2018 году будут являться средства ФНБ, а в 2019—2020 годах — государственные заимствования. Такие объемы заимствований (с реальной ставкой доходности на текущем уровне 2,5—3% и при темпах экономического роста 2%) приведут к некоторому росту объема госдолга и увеличению расходов на его обслуживание. Госдолг составит 16,1% ВВП против 13,6% по итогам 2017 года.
При этом масштабы заимствований примерно соответствуют размерам госинвестиций (открытой части) и даже превосходят их.
В предлагаемых правительством РФ параметрах бюджета поступления от приватизации не являются значимыми (колеблются в интервале 11—13 млрд рублей ежегодно), что в целом не соответствует логике оптимизации государственного участия в экономике, обращают внимание в Институте Гайдара и РАНХиГС.
Эксперты указывают, что параметры бюджета, сформированные на основе новых бюджетных правил, свидетельствуют о попытке правительства осуществлять политику жесткой бюджетной экономии. Удержание расходов федерального бюджета в номинальном выражении примерно на уровне 2017 года может позитивно сказаться на улучшении бюджетной устойчивости. Однако достаточно вероятным экономистам представляется другой сценарий: параметры федерального бюджета могут быть существенно скорректированы в дальнейшем для решения задач, которые будут поставлены руководством страны в рамках нового политического цикла. Подобная корректировка может затронуть уже бюджет 2018 года. С учетом этого заниженные оценки доходов и расходов оставляют резерв для принятия новых расходных обязательств, и реальный уровень расходов федерального бюджета, несмотря на новые бюджетные правила, может оказаться значительно выше запланированного в законопроекте объема, допускают аналитики.
