Е.А. Глухов, подполковник юстиции, кандидат юридических наук
Как правило, говоря о коррупции, имеют в виду отношения между властью и гражданином. Власть либо должна предоставить этому гражданину некоторые услуги (предоставить путевку, выдать жилищный сертификат, дать справку) либо обязывает гражданина поделиться своими ресурсами с государством (оплатить налоги, взыскать штрафы, привлечь к ответственности). В этом смысле коррупционные отношения можно представить в виде двусторонней сделки между чиновником и гражданином, в ходе которой коррупционер нелегально продает свои служебные полномочия или услуги, а покупатель получает возможность использовать государственную или иную структуру власти в своих целях (для обогащения, получения и закрепления каких-либо привилегий, ухода от социального контроля, от предусмотренной законом ответственности и т.п.).
В рассматриваемом случае обе стороны такой сделки материально заинтересованы в ее исполнении и сокрытии, а страдает от этой сделки государство и авторитет публичной власти.
Кроме того, в литературе описывают в качестве коррупционных сделок вымогательство чиновниками от физических и юридических лиц взятки, дополнительного вознаграждения за выполнение или невыполнение каких-либо действий, а также инициативный подкуп физическими или юридическими лицами государственных служащих.
Однако в любом случае большинство исследователей феномена коррупции указывают в качестве одного из субъектов коррупционных отношений именно физическое лицо, которое действует в своих личных интересах.
В данной статье автор коснется еще одной, менее исследованной сферы коррупционных отношений – коррупции внутри одной государственной организации, так называемой вертикальной коррупции. Здесь обе стороны коррупционной сделки являются чиновниками, один из которых хотя бы некоторое время подконтролен другому.
Рассмотрим такого рода коррупционные отношения на примере знакомых не понаслышке автору ситуаций в армейской среде и проанализируем причины их возникновения.
Социологические опросы по выявлению наиболее коррумпированных структур свидетельствуют о наличии устойчивого общественного мнения о коррумпированности военной организации государства. Согласно результатам ряда исследований, уровень распространенности коррупции в военных комиссариатах и воинских частях оценивают как высокий соответственно 63 и 36 процентов опрошенных.
Вооруженные Силы болеют теми же болезнями, которыми поражены общество и государство, только сильнее. «Сильнее потому, что армия – это анклав, все происходящее в ней скрыто от общественного контроля, от гласности. Там единоначалие, приказ не подлежит обсуждению, и каждый командир – удельный князек. Ну а возможности для произвола и коррупции у людей, наделенных бесконтрольной властью, всегда велики».
Военная служба является особым видом федеральной государственной службы (ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе»), а военнослужащие, соответственно, являются федеральными государственными служащими. Многие из них, выполняя административные функции, являются, по сути, государственными чиновниками.
С административно-правовой точки зрения, государственный служащий имеет особые властные, организационно-распорядительные полномочия. Он представитель власти, реализующий правоохранительные меры и полномочия и применяющий административно-правовые санкции.
Основным принципом построения взаимоотношений между военнослужащими является принцип единоначалия. Согласно ст. 34 Устава внутренней службы ВС РФ по своему служебному положению и воинскому званию одни военнослужащие по отношению к другим могут быть начальниками или подчиненными.
Для начала сделаем небольшую оговорку - в настоящей статье будем рассматривать лишь отношения с участием военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, на должностях командиров (начальников) военных организаций и командиров (начальников) структурных подразделений военных организаций, которые и составляют большинство воинских должностей офицеров.
Как и любой военнослужащий, командир воинской части (подразделения) обязан добросовестно исполнять все общие, должностные и специальные обязанности военнослужащих, установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (подп. «б» п. 2 Типовой формы контракта о прохождении военной службы).
Самыми большими по объему являются должностные обязанности военнослужащих. Должностные обязанности в свою очередь подразделяются на общие (например, всех прямых начальников – изложены в ст. ст. 72 - 89 Устава внутренней службы ВС РФ) и конкретные (например, должностные обязанности по типовым должностям: командир полка, батальона, роты, взвода и т.д.). Для военнослужащих, находящихся на иных должностях, разрабатываются и утверждаются положения и функциональные обязанности, в которых учитываются особенности и специфика конкретной воинской должности.
В ст.ст. 75 – 86 УВС ВС РФ приведены общие обязанности всех командиров. Указанные двенадцать статей Устава содержат 69 абзацев, состоящих из множества общих функций, которые обязан выполнять любой командир. Причем обязанности командиров здесь сформулированы в общем и сжатом виде. Так, например, всего лишь одно требование «организовывать учет и хранение вооружения и военной техники; своевременно истребовать и организовывать получение, хранение и учет военного имущества, его подвоз и выдачу подчиненным; предотвращать утрату, недостачу, порчу и хищение военного имущества; привлекать виновных лиц к ответственности» затрагивает сразу несколько больших отраслей военной деятельности, указанные вопросы регламентированы более чем пятьюдесятью нормативными актами разного уровня. А ведь это всего лишь один абзац в ст. 82 УВС ВС РФ раздела «Общие обязанности командиров».
В дополнение к этим обязанностям на командира воинской части возлагаются еще и обязанности, предусмотренные ст.ст. 93 – 94 УВС ВС РФ, состоящие в свою очередь из 23 абзацев. Подобная ситуация с объемом обязанностей наблюдается и у командиров подразделений.
Отдельно следует остановиться на обязанности командира, вытекающей из принципа единоначалия. Командир (начальник) отвечает за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего (ст. 33 УВС ВС РФ). После такой ёмкой формулировки остальные положения Устава об обязанностях командиров становятся уже не принципиальными, т.к. командир отвечает за всё, что происходит в подчиненной организации, что делает каждый военнослужащий.
Ещё множество должностных обязанностей командиров изложены в федеральных законах, в иных нормативных правовых актах Российской Федерации (п. 1 ст. 27 ФЗ «О статусе военнослужащих»). Причем некоторые из своих должностных обязанностей, возложенных на командира новым федеральным законом как на руководителя государственной организации, командиры могут даже не знать по причине недоведения указанных требований до органов военного управления распорядительными актами военного командования. Но, как известно, в соответствии со ст. 3 ФЗ «Об обороне» законы действуют независимо от их объявления приказами и иными правовыми актами органов военного управления. Поэтому изменение законодательства в областях финансового, налогового, пенсионного, трудового, гражданского, природоохранного и противопожарного законодательства в части возложения обязанностей на руководителей организаций довольно часто приводит к возложению соответствующих обязанностей и на командиров воинских частей. Это, например, обязанности командира воинской части по размещению заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд; обязанности работодателя; по уплате налогов и др.
И хотя командиров не учат юриспруденции, они в большинстве своем не имеют юридического образования, им все равно необходимо отслеживать изменения действующего законодательства в целях качественного исполнения возложенных обязанностей. Причем ненадлежащее финансирование, отсутствие штатных должностных лиц, обязанных вести именно это направление работы, не будет являться уважительной причиной для неисполнения норм законодательства.
Кроме того, довольно часто издание нового приказа Министра обороны РФ или иного должностного лица также приводит к увеличению объема обязанностей командиров воинских частей, наложению на них новых обязанностей как временных, так и постоянных.
В настоящее время в Вооруженных Силах РФ действует более тысячи приказов и директив Министра обороны; некоторые нормативные правовые акты введены в действие еще в годы СССР и продолжают действовать в части не противоречащей действующему законодательству. Их требования официально не отменены, однако по ряду подобных вопросов действуют и более поздние нормативные правовые акты. И почти каждый новый приказ Министра обороны РФ требует от командира совершения ранее не предписанных ему новых действий, увеличивая и увеличивая объем его служебных обязанностей.
Увеличивают количество обязанностей и приказы иных старших начальников, где, как правило, предписывается принять меры, обеспечить выполнение, провести какие-либо мероприятия и т.п.
Одновременно в Министерстве обороны Российской Федерации происходит процесс "изменения облика", связанный с сокращением количества воинских должностей, в первую очередь офицеров. Однако так как при этом одновременно с сокращением численности военнослужащих воинской части обязанности по сокращаемым должностям с командования не снимаются, то указанные обязанности зачастую возлагаются «нештатно» на других военнослужащих, в связи с чем увеличивается служебная нагрузка и интенсивность труда оставшихся военнослужащих, в том числе и командиров.
Законодательством установлено, что общая продолжительность еженедельного служебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, не должна превышать продолжительности еженедельного рабочего времени, установленной федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 219 УВС ВС РФ). Положением абз. 2 ст. 91 ТК РФ предусмотрено, что нормальная продолжительность рабочего времени не может превышать 40 часов в неделю.
По мнению автора в отведенное командиру воинской части время для исполнения служебных обязанностей их в полном объеме и качественно выполнить вряд ли возможно. Для подтверждения данного мнения необходимо произвести расчет нормативов времени для исполнения всех обязанностей по занимаемой должности командира воинской части, но производство такого большого по трудоемкости и описанию достойно отдельной научной работы. Мы же принимаем на веру такой вывод исходя из перечня обязанностей командиров и сопоставления их с его реальными возможностями.
На страницах журнала «Право в Вооруженных Силах» автор уже описывал характерные ситуации, в которых командир воинской части физически не имеет возможности выполнить возложенные на него государством обязанности. Это, например, своевременное предоставление подчиненным жилых помещений, выполнение комплекса мероприятий в целях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд военной организации, совершение нотариальных действий, организация и выполнение научной, рационализаторской и изобретательской работы.
Но кроме явно затруднительных для выполнения обязанностей (к неисполнению которых общество уже привыкло) в деятельности командиров воинских частей и подразделений существуют еще и оплошности, связанные с тем, что качественное исполнение всех определенных командиру обязанностей затратно по времени и поставит под срыв выполнение остальных текущих задач.
Не является секретом Полишинеля, что в период, например, командно-штабных учений в воинской части, как правило, прекращается плановая работа складов, командир воинской части в это время формально относится к приему посетителей.
В качестве объективной причины некачественного и неполного исполнения должностных обязанностей командиром воинской части можно отнести отсутствие в штате воинской части должностей заместителя командира, помощника командир по правовой работе и т.д. Между тем, не имея в подчинении соответствующего специалиста, командир воинской части просто обречен на некачественное выполнение некоторых из своих обязанностей.
Разве может командир части досконально и в полном объеме знать требования уголовно-процессуального законодательства при проведении проверок сообщений о преступлениях и проведении дознания? Или лично в полном объеме знать и выполнять требования законодательства о санитарно – эпидемиологическом нормировании?
Конечно же нет. И при желании всегда можно обнаружить практически в любой воинской части нарушения, и касающиеся оформления материалов дознаний, и противопожарной безопасности, и принятия мер по поддержанию воинской дисциплины.
Также формально выполняют свои обязанности по ежемесячной проверке оружия (поштучно, по номерам и по комплектности) начальники групп хранения баз и арсеналов хранения, где хранятся тысячи ящиков оружия при наличии ограниченного штата подчиненных.
Итак, можно сделать вывод, что даже у самого требовательного и старательного командира воинской части (подразделения) почти всегда можно выявить нарушения в той или иной отрасли.
В целях выявление данных нарушений и оказания помощи в их устранении в Вооруженных Силах проводятся контрольные и надзорные мероприятия, которые могут быть как плановыми, так и внеплановыми, как всесторонними (общими), так и специализированными. Но в любом случае, одной из основных задач контроля является проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и правовых актов Министерства обороны Российской Федерации. Подтверждением тому служат требования руководящих документов по организации проверок в Вооруженных Силах РФ, в которых указано, что выполнение командиром норм законодательства является составляющей воинской дисциплины и оценивается в качестве одного из элементов итоговых проверок.
Естественно, что командиру, не выполнившему или нарушившему свои обязанности, о чем будет указано в акте проверки, это грозит составлением негативного акта (что будет свидетельствовать о его ненадлежащей компетенции и затормозит карьерный рост), снижением оценки, либо привлечением к юридической ответственности и снижением размера денежного довольствия.
Следует отметить, что в ряде случаев к нарушениям командира можно причислить и такие, от которых никто не застрахован. Так, из личного опыта автора, почти в каждой воинской части при обнаружении небольших сумм ущерба проводятся расследования, виновные лица приказом командира воинской части привлекаются к материальной ответственности, но по данным фактам не оформляются уголовно-процессуальные документы, не составляются постановления об отказе в возбуждении уголовного дела. Такое положение можно трактовать как сокрытие командованием преступления, что в свою очередь является грубым дисциплинарным проступком (приложение № 7 к Дисциплинарному уставу ВС РФ), за которое уже командир воинской части должен быть сам привлечен к дисциплинарной ответственности. А раз в части имеются сокрытия преступлений, то оценка воинской части по состоянию правопорядка и воинской дисциплины выставляется «неудовлетворительно». Неудовлетворительная оценка подразделения является самостоятельным основанием и для отказа в производстве командиру указанного подразделения дополнительных выплат, предусмотренных приказом Минобороны России от 17 декабря 2009 г. № 400-А и др.
Необходимо признать, что средства методы и процедуры контрольной и надзорной деятельности в Вооруженных Силах не отличаются высокой степенью оптимальной законодательной регламентации. Это является обстоятельством, способствующим совершению правонарушений самими проверяющими, поскольку им сравнительно легко представить в негативном свете деятельность проверяемых должностных лиц.
Оценка содеянного командиром принадлежит в большей степени субъективному взгляду проверяющего. Даже если указанное в акте проверки правонарушение имеет спорный характер, отражает лишь мнение ревизора, проверяемые начальники обычно с ним не спорят из-за опасения испортить отношения с проверяющим, который при желании найдет еще больше правонарушений. А если учесть вывод автора о том, что в полном объеме все обязанности командира воинской части выполнить невозможно, то практически единственным способом "выживания" командира в занимаемой должности (либо снижения меры ответственности за правонарушения) является коррупция.
Что же зачастую происходит во время взаимодействия начальника военной организации и проверяющего после выявления в проверяемой организации нарушений? Примерно то же самое, что и при общении автолюбителя и сотрудника ГАИ с той лишь разницей, что нарушений у командира части гораздо больше. Поэтому и инициатива налаживания коррупционных отношений чаще исходит от командира проверяемой воинской части (подразделения). Командир принимает меры, направленные на то, чтобы как меньше нарушений были отражены в акте, в том числе и путем переговоров с проверяющим, задабривания его оказанием мелких услуг, дарением подарков, бесплатным кормлением и даже преподнесением денег. Хотя, конечно, случаются в период проверок и случаи, когда проверяющие сами цитируют фразу, вложенную Н.В. Гоголем в уста Хлестакова: «Какой странный со мною случай: в дороге совершенно поиздержался. Не можете ли вы мне дать триста рублей взаймы?».
Принимая во внимание менталитет русского человека и историю его отношения с чиновниками, в народе укрепилась незатейливая мысль, что лучшим способом решения любого дела служит подношение чиновнику, начальнику.
Вот как описывает ситуацию с «кормлением» и подношением подарков членам многочисленных комиссий в войсках доктор юридических наук В.М. Корякин:
"Если вам, читатель, доведется быть на подмосковном военном аэродроме «Чкаловский» в тот момент, когда туда прибывает самолет, доставивший из командировки очередную группу проверяющих из центральных органов военного управления, то вы наверняка станете свидетелем того, как из самолета в багажники автомобилей и автобусов, прибывших для их встречи, перегружаются многочисленные коробки, ящики, тюки, баулы, сумки и т.п. В зависимости от региона, откуда прибыла комиссия, содержимое этих ящиков может составлять, например, красная рыба и икра (если проверяющие прибыли с Дальнего Востока), дыни, арбузы, персики, прочие фрукты и восточные сладости (если инспектировалась российская военная база в Таджикистане), мандарины, вино, коньяк (если проверялись наши миротворцы в Абхазии) и т.д. – этот список можно продолжать долго.
Только очень наивный человек может полагать, что все эти привезенные из командировки деликатесы и сувениры офицеры и генералы из состава комиссии купили на свои собственные деньги на местных рынках (хотя возможно, такие «белые вороны» в офицерском сообществе еще остались). В подавляющем большинстве случаев все эти материальные ценности представляют собой подношения (а по сути, взятки), врученные членам комиссии руководством проверяемых соединений и воинских частей в знак благодарности и признательности «за оказанную помощь». Если к этому присовокупить те общеизвестные факты, что в период пребывания в войсках члены комиссии (в зависимости от ранга) бесплатно размещались в различного рода специальных гостиницах и «домиках командующих», кормились и поились за счет проверяемых воинских частей, парились в саунах, возились на экскурсии по местным достопримечательностям (в рамках «культурной программы») и т.п., то картина получается весьма удручающая".
Такого рода отношения в современных реалиях становятся системными. Мало кому из проверяющих придет в голову самому платить за свое питание или за помывку в бане. Да и само государство также способствует этому, устанавливая в своих нормативных правовых актах такой размер командировочных расходов, который провоцирует проверяющих принимать незаконные услуги командования по питанию и проживанию.
Так к подарку или к взятке следует отнести сувениры проверяющим и ревизорам, оказание им развлекательных услуг, бесплатное питание от должностных лиц проверяемых организаций, иные формы бесплатной благодарности?
Принципиальное отличие взятки от подарка заключается в безвозмездности последнего. Согласно ст. 572 ГК РФ при наличии встречного обязательства (составить положительный акт проверки, не заметить нарушения и т.д.) такая сделка не признается дарением. Поэтому любые встречные обязательства одаряемого с использованием своего служебного положения дают основания считать переданную вещь, услугу или обязательство предоставить таковые в будущем взяткой с соответствующими неблагоприятными уголовно-правовыми последствиями. При этом стоимость предмета взятки не имеет правового значения для привлечения к уголовной ответственности как получателя взятки, так и взяткодателя. Так, например, был осужден за получение взятки в виде пол-литровой бутылки коньяка (1990 г.) офицер милиции, отвечающий за прием зачетов по знанию правил дорожного движения
В некоторых случаях обе стороны такой притворной сделки могут аргументировать, что никакого встречного обязательства взамен подарков и услуг не было и даже не планировалось. Но и в этом случае наблюдается нарушение законодательства о борьбе с коррупцией.
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ Федеральный закон «О статусе военнослужащих» был дополнен статьёй 27.1 «Ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением военной службы». Указанной правовой нормой, среди прочего, на военнослужащих распространены запреты, предусмотренные статьями 17, 18 и 20 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В. п. 6 ч. 1 ст. 17 данного закона указано, что служащему запрещается получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Схожая правовая норма содержится и в абз. 6 п. 7 ст. 10 ФЗ «О статусе военнослужащих».
За нарушение требований ст. 10 и 27.1 ФЗ «О статусе военнослужащих» проверяющие даже при отсутствии в их действиях состава преступления подлежат привлечению к дисциплинарной ответственности вплоть до увольнения с военной службы в соответствии с пп. «е1» п.2 ст. 51 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».
Таким образом, и сувениры, и бесплатное питание, и другие услуги для проверяющих (членов комиссий) находятся в плоскости правонарушений.
В настоящей статье автор постарался заострить внимание на коррупционных отношениях между воинскими должностными лицами, выявить причины, порождающие вертикальную коррупцию в военной организации государства. Обобщая вышеизложенное, можно сделать вывод, что такими причинами являются изначально невыполнимый объем обязанностей некоторых должностных лиц, не адекватное регулирование процесса оценки их деятельности и проведения проверок, а также сложившаяся система выполнения любых требований старшего начальника, основанная на принципе единоначалия.
В качестве предложения по улучшению существующей системы целесообразно произвести анализ и переработку объема обязанностей командиров воинских частей исходя из их реальных возможностей. Кроме того необходимо регламентировать поведение проверяющих в период проверок военных организаций, установить нормы-запреты на принятие проверяющими подарков, на посещение ими банкетов и прочих застолий за счет проверяемой стороны и т.п.
