Le président de région Xavier Bertrand (LR) appelle à un "gouvernement de sursaut national" ; François Bayrou (MoDem) cherche, lui, des "réponses inédites". L’ancienne présidente de l’Assemblée nationale, Yaël Braun-Pivet, plaide pour une "nouvelle coalition républicaine" ; et le Premier ministre, Gabriel Attal, réfléchit sur "une Assemblée plurielle". D’aucuns suggèrent plutôt de s’essayer au "gouvernement technique". Une "bizarrerie" importée de nos voisins transalpins, qui présente plusieurs avantages et pourrait constituer une solution en cas d’absence de majorité à l’Assemblée nationale au soir du 7 juillet, estime Benjamin Morel, constitutionnaliste et politiste, auteur de Rompre avec la monocratie, 50 propositions pour changer nos institutions (Le Bord de l’eau, 2024).
L’Express : A la veille du second tour des législatives, comment appréhender vous la situation politico-institutionnelle du pays ?
Benjamin Morel : Elle est assez inédite sous la Ve République. Il s’agit d’une situation fondamentalement liée à la tripolarisation de la vie politique engendrée par Emmanuel Macron, couplée à une plus grande fluidité des électorats. Ce qui est véritablement inédit, ce sont les scénarios qui s’imposent. À savoir une cohabitation avec l’extrême droite, ou une assemblée ingouvernable. Cette deuxième éventualité impliquerait nécessairement de la créativité institutionnelle. Mais le paysage politique qui se dessine ressemble un peu à celui de la IVe République : des partis centristes faibles qui tentent de nouer des coalitions qui finissent par tomber en raison des deux pôles forts qui les entourent.
Contrairement aux caricatures que l’on en fait, le problème de la IVe n’était pas les institutions, mais bien son paysage politique : les communistes étaient à 30 % mais il était impossible de s’allier avec eux en pleine guerre froide. Il a fallu donc faire des alliances avec des petites formations centristes très indisciplinées. C’est un peu ce qu’il se passe en ce moment : on a un épouvantail LFI, un autre RN, et la nécessité, si vous voulez être dans une perspective de gouvernement, de construire une coalition entre des formations de gouvernement. Sauf que d’un point de vue électoral, ces formations sont minoritaires, et la coalition qu’elles constitueraient pourrait être renversée à tout moment si le RN et LFI totalisent 289 sièges. Auquel cas, on sera enkystée dans une fragilisation politique qui deviendrait très problématique.
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En cas d’absence de majorité, la France entrerait-elle nécessairement dans une crise institutionnelle ?
La Ve République est armée pour gérer les gouvernements minoritaires, à condition que la stabilité du gouvernement soit assurée. Autrement dit, il ne faut pas que le gouvernement en place puisse être renversé à n’importe quel moment par le vote des parlementaires. Sinon on rentre forcément en crise institutionnelle. Par ailleurs, tout dépend ce que l’on appelle "pas de majorité". S’il s’agit d’une majorité relative comme ce qui a eu lieu en 2022, et qui permet l’existence d’un gouvernement minoritaire qui peut compter sur l’abstention de certains groupes lors des motions de censure - ce qui était le cas du groupe LR avant la dissolution -, cela peut tenir.
À l’inverse, si vous avez un gouvernement qui se trouve dans l’impossibilité de résister à une motion de censure, on rentre dans une crise institutionnelle. En cas de majorité RN-LFI, un Premier ministre peut bien s’appuyer sur une coalition qui balaie les forces politiques du centre gauche au centre droit, son gouvernement risque de tomber à la première motion de censure. Ce chef du gouvernement serait donc en quelque sorte prisonnier de Jean-Luc Mélenchon et de Marine Le Pen.
Depuis plusieurs jours, le spectre d’une crise institutionnelle est sur toutes les lèvres. Mais qu’est-ce que cela impliquerait ?
Il y a deux types de crises institutionnelles. Les crises aiguës, et les crises larvées. Dans le premier cas les choses pourraient se dérouler ainsi : si le RN et LFI réunissent à eux seuls une majorité à l’Assemblée nationale, et que Jordan Bardella est installé à Matignon sans la majorité absolue, la gauche et le centre, en se liguant dans le cadre d’une motion de censure, pourraient faire tomber Jordan Bardella. De la même façon que si quelqu’un du camp présidentiel comme Gabriel Attal est nommé, la gauche et le RN aurait la latitude de renverser son gouvernement. L’issue pourrait être également la même en cas d’un gouvernement de centre gauche. À ce moment-là, on entre vraiment dans une situation d’ingouvernabilité. Il s’agirait, dans ce cas, d’une crise aiguë de régime : aucun gouvernement ne peut tenir.
Mais on peut également imaginer une crise larvée. Par exemple, si le RN et LFI décident de ne pas faire tomber le gouvernement. Dans ce cas-là, il vivote mais reste très fragile et à la merci totale des partis formant la coalition. Le jour où une famille politique décide de ne plus soutenir le gouvernement, il tombe et, dans ce cas-là, on se retrouve en crise aiguë.
La Belgique a éprouvé 541 jours sans gouvernement de plein exercice entre 2010 et 2011. Pourtant, les affaires courantes ont été traitées. Pourquoi appréhende-t-on, en France, l’éventualité d’une assemblée ingouvernable sous l’angle le plus chaotique ?
Il faut bien avoir en tête qu’en droit, un gouvernement qui expédie les affaires courantes est un gouvernement qui a été renversé. Ainsi, les ministres ne sont que des ministres intérimaires et ont pour seul objectif de diriger l’administration et de fournir les actes strictement nécessaires à la poursuite des politiques qui ont été initiées. Ils ne peuvent faire absolument aucune réforme, ils ne peuvent pas faire de budget, ni passer par des décrets. Tout cela est régi par une jurisprudence du Conseil d’Etat datant de 1954. Admettons qu’il faille, pendant les Jeux olympiques, déclencher l’état d’urgence en raison d’émeutes ou autres : ce n’est pas possible, parce que cette décision se prend en conseil des ministres. Or en l’absence d’un gouvernement de plein exercice, vous n’avez plus de conseil des ministres. Cela pourrait donc conduire à des situations très complexes à gérer.
Toutefois, imaginons que le 8 juillet, Emmanuel Macron s’adresse aux partis en leur disant : "Je n’ai pas de majorité, certes. Mais souvenez-vous, braves gens, avant que je fasse une bêtise, il fallait que l’on organise les JO. Pour gérer cette urgence, je propose ainsi que l’on maintienne Gabriel Attal, le temps de se mettre d’accord pour revenir avec un nouveau gouvernement à la rentrée." Il s’agirait alors d’un gouvernement de plein droit, intérimaire certes, mais qui disposerait de toutes les prérogatives d’un gouvernement. Il pourrait ainsi déposer des projets de loi. Mais il serait évidemment à la merci de la première motion de censure. Et notamment cet automne au moment du vote du budget.
On parle aussi beaucoup de gouvernement technique à l’italienne. Comment fonctionne-t-il ? Avec quel type de personnalité ?
Il s’agit d’un gouvernement dans lequel les fonctions gouvernementales sont essentiellement occupées par des hauts fonctionnaires. Attention, ce n’est pas une réalité juridique, c’est une pratique qui vient de la politique italienne. Ce pays a connu quatre gouvernements techniques qui ont d’ailleurs plutôt bien tenu, alors même que l’Italie est la championne de l’instabilité politique. Et ce, pour une raison simple : le gouvernement est responsable devant les deux chambres. Cette double responsabilité, ajoutée au caractère très balkanisé des politiques italiennes, a rendu l’émergence des gouvernements techniques nécessaires en Italie.
L’objectif du gouvernement technique est donc de tenir dans une situation de crise politique en attendant que les partis se mettent d’accord. Ce qui est politiquement intéressant avec un gouvernement technique, c’est qu’il permet au parti de se dédouaner, le bilan étant celui du gouvernement technique et non des formations politiques. C’est la grande différence avec un gouvernement d’union nationale, ou d’une grande coalition, car il faut dans ces cas-là participer au gouvernement et donc en assumer le bilan. Le gouvernement technique est donc une façon de déresponsabiliser les partis tout en maintenant le pays gouvernable. Par exemple, si le gouvernement technique adopte le budget en 49-3, le RN pourrait très bien choisir de ne pas faire sauter le gouvernement tout en ne votant pas le texte. Cela lui permettrait de conserver son essence politique en se présentant comme un parti responsable qui souhaite éviter d’ajouter du chaos au chaos.
L’absence de culture de coalition et le fonctionnement du système parlementaire français ne condamnent-ils pas toute possibilité de former une coalition ?
Il faut arrêter avec ces histoires d’essentialisation et de culture politique. Les auteurs de la IIIe République n’ont-ils pas écrit que la France avait une culture politique totalement hermétique au présidentialisme ? Ce sont les institutions qui font les cultures politiques. Lorsque vous avez des institutions, avec une élection présidentielle suivie de législatives, qui découlent sur un Parlement avec une majorité, le compromis n’a aucun intérêt. En revanche, lorsque le Parlement est très clivé, les partis se retrouvent contraints au compromis. Sous la IIIe et la IVe, on était très forts en compromis parce qu’on n’avait pas le choix. Les gouvernements techniques qui ont émergé à la fin des années quatre-vingt-dix en Italie n’étaient pas dans les gênes du personnel politique. Pas plus que ne l’étaient les grandes coalitions en Allemagne. Force est de constater qu’il fallait trouver une solution à un problème inextricable. Tout le monde trouvait que la grande coalition entre le SPD et la CSU était une bizarrerie sans nom. Ce qui n’a pas empêché de réitérer l’expérience. Ce sont les contraintes de la vie politique qui obligent à négocier, à construire des nouveautés, des micmacs parfois. Parce que c’est soit ça, soit le chaos. Donc ce n’est pas parce qu’on n’a jamais essayé, qu’on ne pourra pas s’en accommoder. On y sera de toute façon obligés.
La France pourrait-elle s’inspirer d’un pays en particulier au lendemain du second tour ?
Tous les pays européens, qui pour la plupart sont des régimes parlementaires, peuvent être des sources d’inspiration. Tous ont des problèmes de majorités en raison de la conjugaison d’un régime parlementaire à un système de proportionnelle. Sans oublier qu’ils ne disposent pas d’outils qui font la spécificité de la France, comme le 49-3. Si l’on rentre dans ce même type de logique, il va falloir apprendre à faire ce que nos voisins pratiquent. Les grandes coalitions viennent de l’Allemagne, les gouvernements techniques d’Italie. Il faut peut-être faire le deuil, aussi, qu’un gouvernement dure 5 ans. Il peut être renversé, il peut y avoir des retournements d’alliances en cours de mandat. J’attire toutefois l’attention sur le fait que la France est avant tout un régime parlementaire. La notion de régime semi-présidentiel est un peu idiote : le président de la République, lorsqu’il a une majorité à l’Assemblée, a par exemple beaucoup plus de pouvoir que son homologue américain. En revanche, quand il n’a pas de majorité, il n’a pas beaucoup plus de pouvoir que ses homologues allemands ou italiens.
Le déclenchement de l’article 16 en cas de crise institutionnelle est-il envisageable ?
Si l’on en revient à ses origines, l’article 16 a été pensé pour être utilisé dans le cas d’une invasion, d’un effondrement des institutions, d’une guerre civile ou nucléaire où le Parlement serait atomisé, où les membres du Conseil constitutionnel seraient par exemple portés disparus ou morts. Dans une pareille situation, l’article 16 permet au président de la République de se substituer à ces institutions, qui ne sont plus en capacité de se réunir. On n’en est pas là. C’est pourquoi le juriste vous dirait que les conditions pour l’appliquer ne sont clairement pas réunies car, pour ce faire, il faudrait soit un péril considéré comme avéré - autrement dit que l’Etat soit incapable d’exercer son autorité sur une partie ou l’ensemble du territoire - ou alors un péril international, si la France n’est pas en capacité de remplir certaines de ses obligations.
La situation actuelle est donc à mille lieues de ce pour quoi il a été créé. Toutefois, le président de la République décide seul : il n’est pas tenu par les avis formulés lors des consultations. La seule fois où l’article 16 a été utilisé, c’était lors du putsch d’Alger qui a duré trois jours. Ce qui n’empêche pas le général de Gaulle de le maintenir 9 mois durant… Cela démontre le caractère discrétionnaire de cet article. On parle beaucoup de dictature à la romaine. Seule différence : à Rome, la dictature est remise à un dictateur par le Sénat. En France, c’est le dictateur qui s’autoproclame.
Par ailleurs, sur le plan politique, s’il déclenchait l’article 16, Emmanuel Macron se la jouerait un peu à la Vladimir Poutine. Il donnerait le sentiment qu’il entre clairement dans une dérive illibérale. Certes, l’absence de majorité n’est pas la panacée, mais les partis peuvent se mettre d’accord pour ne pas renverser un gouvernement technique. Nos voisins l’ont fait, et il y a d’autres solutions qu’une dictature à la romaine autoproclamée pour gérer les JO. Donc le déclenchement de l’article 16 m’apparaît comme excessivement maladroit, sinon désastreux, que ce soit pour le pays, dans l’électorat et au niveau de l’international. Si, pendant les JO, on a un pays à feu et à sang, on en reparle. Mais on ne déclenche pas l’article 16 pour une crise parlementaire.
Quid d’un changement de République, avec la convocation d’une Assemblée constituante ?
Je ne suis pas un conservateur : je ne dirai jamais que la Ve République est parfaite et qu’il ne faut pas toucher à l’esprit du général de Gaulle. Donc oui, il faudrait peut-être changer les institutions, mais dans ce cas précis, ce ne sont pas les institutions qui posent problème, plutôt le fait qu’il ne soit pas possible de gouverner avec 50 % de la population et 50 % de l’Assemblée. Cette configuration est précisément celle de la fin de la IVe République, et elle ne saurait tenir. Pour rappel, la force de la Ve République à ses débuts ne réside pas seulement dans les institutions, mais également dans le fait que les gaullistes sont revenus dans le jeu, et qu’ensuite, avec leur programme commun, les communistes ont emboîté le pas. Les champs d’alliance étaient donc beaucoup plus larges. Si on était resté dans la même configuration que sous la IVe, il aurait fallu faire des alliances avec centristes et centristes minoritaires, ce qui n’aurait jamais tenu.
La France avait-elle oublié qu’une cohabitation ou un gouvernement minoritaire étaient des éventualités de la vie politique ?
Clairement. Notre modèle politique depuis le quinquennat, et même un peu avant avec les dissolutions qui suivaient la présidentielle, était fondé sur une règle purement politique sans fondement juridique : l’électorat du parti qui a gagné les présidentielles se mobilisait massivement pour donner au nouveau président une majorité absolue. L’opposition, groggy, n’allait pas voter. C’est ce qu’il se passe en 2017 : les macronistes représentent 60 % des députés, qui ont été élus par 36 % des votants et 17 % des inscrits. Voilà un exemple de toute la force du scrutin majoritaire à deux tours couplés à une présidentielle : très peu de participation et une démobilisation de l’électorat d’opposition, ce qui permet de transformer 17 % des inscrits en 60 % de députés. Mais attention : stabilité parlementaire ne signifie pas nécessairement stabilité politique, parce que seulement 17 % des électeurs ont voté pour le programme qui s’apprête à être mis en place.
Par ailleurs, ce qui dominait jusqu’à présent était une concentration des pouvoirs qui découle du mécanisme politique suivant : qui contrôle l’Elysée contrôle le Palais Bourbon. Qui contrôle le Palais Bourbon contrôle Matignon, donc qui contrôle l’Elysée contrôle Matignon. Mais toute cette configuration est à la merci d’une variable : le chef d’Etat doit avoir à sa disposition une majorité absolue. Car s’il n’a plus de majorité, ses pouvoirs sont très résiduels.
On a beaucoup débattu ces derniers jours des propos de Marine Le Pen sur le fait que pour le président, "chef des Armées" soit un titre honorifique. Elle n’a pas tort. Chef des armées, le roi en Belgique l’est aussi. Est-ce que vous voyez le roi des Belges en chef de guerre ? Non. L’article 21 de la Constitution dispose que le gouvernement a la disposition des forces armées. Si on prend les lois constitutionnelles de 1875 de la IIIe République, c’était le président de la République qui disposait des forces armées. Ce qui signifie qu’en droit, le président de la III République, Paul Deschanel, qui a sauté à moitié nu de son train, avait plus de pouvoirs qu’Emmanuel Macron.
L’article 35 de notre Constitution dispose que le gouvernement peut envoyer des troupes à l’étranger et qu’il le fait sous le contrôle du Parlement. Donc le domaine réservé du président de la République, qui est une invention de Jacques Chaban-Delmas en 1961, n’existe pas sous la Ve République. En cas de cohabitation, le président n’a que des pouvoirs d’exception - article 12, article 16 - qui sont importants mais qui ne peuvent pas être déclenchés tous les quatre matins. Mais au-delà, ses pouvoirs sont très résiduels.
