Diversos informes del Banco Central muestran nuestra dualidad económica: una parte dinámica y muy productiva en las zonas francas y de perfeccionamiento activo (régimen especial) y otra en serios problemas de productividad (régimen definitivo). Ambas afectan de forma diferente el crecimiento económico: el régimen especial, que constituye el motor del crecimiento, representa solo el 15% del PIB, mientras el régimen definitivo, con tasas de crecimiento pequeñas y una productividad muy baja, aporta el 85%.
Lo anterior explica por qué no hemos pasado de ser una economía de ingreso medio alto a una de ingreso alto y proveedora de mayor bienestar.
Las actividades productivas se llevan a cabo de manera muy desigual entre las diferentes regiones, en especial entre la Gran Área Metropolitana (GAM) y fuera de ella, con la consecuente disminución de oportunidades de empleo en estas últimas. Para potenciar el régimen definitivo, como muestra la evidencia empírica, se necesitan políticas específicas y selectivas para transformar la estructura productiva.
De acuerdo con la Cepal, son un conjunto de políticas horizontales, sectoriales, colaborativas y de desarrollo tecnológico que apuntan explícitamente a la transformación de la estructura de la actividad económica en la búsqueda de algún objetivo público. Ejemplos son la diversificación productiva, la innovación, el aumento de la productividad, la dinamización del crecimiento económico, la creación de empleos de calidad y el desarrollo de regiones con menos ingresos.
El mercado es el principal medio de asignación de recursos, pero con un Estado activo que intervenga para facilitar la consecución de objetivos públicos mediante diversos sujetos institucionales en una economía abierta. Así, el Estado y el mercado se complementan para facilitar que tanto el sector público como el privado cooperen constructivamente dentro de un marco institucional que garantice la transparencia y la eficiencia. Entre las políticas de desarrollo productivo (PDP) hay cuatro categorías:
1. Políticas horizontales que conllevan una mayor productividad y competitividad, tales como la inversión del gobierno en educación, salud, infraestructura de transporte y seguridad, dirigidas a todos los sectores y no a uno en particular.
2. Políticas sectoriales focalizadas para fortalecer sectores específicos que son prometedores por sus efectos multiplicadores, por su capacidad innovadora y modernizadora, o por la creación de empleos, entre otros posibles beneficios, tales como los subsidios al turismo y las exoneraciones para la atracción de inversión extranjera directa.
3. Políticas de frontera que adoptan una perspectiva schumpeteriana, de acuerdo con la cual la innovación tecnológica origina un cambio en la estructura productiva para acercarla a las economías más modernas y con mejores condiciones de vida para la población. Ejemplos son los fondos no reembolsables, pero condicionados, para fomentar la innovación, entre estos la investigación y el desarrollo en campos específicos.
4. Políticas colaborativas o de red social, como los clústeres, que son una serie de intervenciones explícitas acordadas entre los agentes relacionados con una o varias cadenas de valor con miras a construir un proceso de interacciones múltiples y de gobernanza entre las empresas relacionadas y ubicadas en un territorio en particular, y entre ellas y otros actores relevantes para subir la productividad, la innovación, el empleo de calidad y los encadenamientos.
Hay que tener presentes tres retos que las autoridades enfrentarán en el diseño de estas políticas: contar con recursos públicos suficientes de manera sostenida; desarrollar capacidades institucionales sólidas y burocracias altamente calificadas; y garantizar transparencia y rendición de cuentas que limiten los espacios para la corrupción.
Sin estas condiciones, como señala la Cepal, se corre el riesgo de que las PDP se conviertan en un espacio de extracción de rentas que beneficien a grupos cercanos al poder político y económico.
Para afrontar estos retos, cobran especial relevancia mecanismos colaborativos modernos como los clústeres, donde los actores privados y públicos, la academia y otros coordinan para favorecer el desempeño de las cadenas de valor en las cuales operan.
Se ha tratado de resolver la disparidad entre la GAM y fuera de ella mediante la legislación relacionada con el régimen de zonas francas para atraer inversión extranjera directa y crear encadenamientos productivos fuera de la GAM.
Pero ¿es suficiente? En una tesis de graduación en la Universidad de Harvard, los autores se plantearon cómo mejorar la estrategia. Encontraron que existen incentivos para la inversión extranjera fuera de la GAM gracias a la nueva legislación del régimen de zonas francas. Además, el papel de Cinde ha sido esencial para reducir las asimetrías de información que enfrentan los inversionistas, y esto facilita la toma de decisiones a las multinacionales que estudian a Costa Rica como potencial localización de sus operaciones.
No obstante, identificaron cuatro áreas en las cuales las zonas fuera de la GAM están rezagadas y, por ende, desestimulan la inversión en ellas: capital humano (educación secundaria y universitaria), infraestructura (transporte y electricidad), instituciones (servicios municipales, trámites y seguridad) y financiamiento para empresas locales. Estas cuatro áreas se identificaron tanto con base en evidencia estadística como cualitativa, obtenida por medio de entrevistas a expertos.
Lo anterior demanda una estrategia eficiente que atienda las falencias fuera de la GAM teniendo presente, eso sí, los tres retos señalados que enfrentan las autoridades al definir las PDP. De no hacerlo, pasarán los años y no veremos resultados satisfactorios.
El autor es economista, presidente de la Academia de Centroamérica.
