De nombreux observateurs bien informés et une part importante des électeurs américains sont sereins, voire enthousiastes, quant au programme économique que Donald Trump entend mettre en œuvre au cours de ce qui serait son second mandat présidentiel. Certains se concentrent sur ses promesses de prolonger les réductions d’impôts et la déréglementation, y voyant une continuation des politiques républicaines passées. D’autres soulignent la faible inflation et les rendements boursiers élevés qui ont caractérisé son premier mandat avant le début de la pandémie de Covid-19 et affirment que les politiques de Trump - y compris son approche peu orthodoxe des tarifs douaniers et de l’immigration - ont été couronnées de succès, ou du moins n’ont pas été néfastes.
De nombreux investisseurs et initiés insistent sur le fait que les menaces les plus extrêmes de Trump concernant les expulsions [d’immigrés], le commerce, la Chine et la Réserve fédérale sont en réalité des stratégies judicieuses pour obtenir un effet de levier sur les acteurs étrangers, les technocrates nationaux ou une majorité démocrate potentielle à la Chambre des représentants. De plus, il est généralement admis que si l’une des politiques économiques agressives de Donald Trump devait imposer des coûts élevés, en particulier aux investisseurs ou aux grandes entreprises, il reviendrait sur sa décision.
Ce sentiment de confiance est toutefois ancré dans une incapacité à comprendre le véritable danger que représentent les projets économiques actuels de Donald Trump. Aucun président américain n’a jamais abandonné dès le premier jour de son mandat ses priorités économiques proclamées à maintes reprises. Trump et son colistier, JD Vance, ont proposé une série d’interventions radicales et à grande échelle dans l’économie américaine, notamment des droits de douane sur toutes les importations, dix à quinze fois plus élevés que ceux imposés par Trump lors de son premier mandat, qui ne visaient principalement que les produits chinois ; l’expulsion ou la détention d’entre un million et huit millions d’immigrés, dont certains se trouvent actuellement aux États-Unis en toute légalité ; et une prise de pouvoir qui impliquerait d’utiliser le pouvoir exécutif pour séquestrer les fonds alloués par le Congrès et pour interférer avec l’indépendance de la Réserve fédérale dans la fixation des taux d’intérêt. Ces mesures sont bien pires que celles qu’il a prises au cours de son premier mandat.
L'approche de Trump fait de l'incertitude une arme. Mais l'incertitude est une arme difficile à contrôler, et elle se retournera contre celui qui la manie trop largement
La vision du monde qui justifie ces politiques n’a rien à voir avec celles qui ont façonné l’administration Reagan et les deux administrations Bush. Elle s’inspire de Hobbes, et non de Hayek, et considère l’économie mondiale comme un jeu dans lequel les autres pays cherchent tout simplement à s’en prendre aux États-Unis qui doivent donc s’en prendre à eux en premier. Trump insiste sur le fait que la dissuasion de l’activité économique des étrangers améliorera sensiblement les résultats pour les Américains qu’il favorise. C’est la ligne directrice de toutes les mesures économiques qu’il propose.
Une telle approche peut s’avérer payante dans un monde du développement immobilier et du commerce en ligne. Mais les économies nationales sont bien plus que la somme des divers accords conclus par leurs gouvernements, même dans le cadre de négociations commerciales internationales. Une administration qui ne parvient pas à faire cette distinction et tente plutôt de maximiser les bonnes affaires ponctuelles affaiblirait l’attractivité du pays pour les investissements à long terme.
Au cours des cinquante dernières années, les programmes économiques des administrations présidentielles des deux principaux partis politiques des Etats-Unis, malgré de nombreuses différences, ont reconnu l’importance de promouvoir la stabilité macroéconomique globale. Les présidents ont privilégié des niveaux très différents de réglementation et de dépenses publiques, mais ils se sont généralement engagés à réduire l’incertitude à long terme. D’autres gouvernements dans le monde ont cherché à imiter les États-Unis à cet égard, pour leur plus grand bien. L’approche de Trump, en revanche, fait de l’incertitude une arme. Mais l’incertitude est une arme difficile à contrôler, et elle se retournera contre celui qui la manie trop largement.
L'expulsion de centaines de milliers de travailleurs étrangers entraînerait des pénuries de main-d’œuvre dans des secteurs et des sites spécifiques
Selon Donald Trump, l’expulsion d’un grand nombre de travailleurs sans papiers, l’imposition de droits de douane élevés sur la plupart, voire la totalité, des produits étrangers et l’accroissement du pouvoir discrétionnaire du président en matière de politique fiscale et monétaire apporteront la prospérité aux travailleurs américains. En réalité, chacune de ces mesures aura l’effet inverse. En limitant l’offre de ressources que les entreprises, les travailleurs et les ménages américains apprécient et utilisent, ils réduiront la capacité productive de l’économie américaine. Elles rendront également les activités commerciales plus coûteuses et plus incertaines. Obligées de s’auto-assurer contre l’insécurité de l’accès aux approvisionnements et aux marchés, de nombreuses entreprises fonctionneront à plus petite échelle. Et le secteur commercial américain pourrait séparer ses ventes et sa production destinées au reste du monde de celles destinées au marché nord-américain. Cela réduirait le rendement des investissements privés dans l’économie américaine et diminuerait la croissance du revenu réel pour tout le monde.
La déportation de masse des migrants, si elle est mise en œuvre comme l’ont suggéré Donald Trump et ses représentants, signifierait quant à elle l’expulsion d’au moins 1,3 million de personnes, dont la grande majorité travaille dans l’économie américaine. La politique proposée est populaire auprès d’une grande partie de l’électorat et le président a le pouvoir légal de l’appliquer. Elle a également un précédent historique : l’opération "Wetback", le programme de l’administration Eisenhower qui a permis d’expulser plus d’un million de personnes sur une période de 18 mois, à une époque où la population américaine était nettement moins nombreuse. L’impact économique du plan d’expulsion de Trump serait sévère. L’expulsion de centaines de milliers de travailleurs étrangers entraînerait des pénuries de main-d’œuvre dans des secteurs et des sites spécifiques, ce qui entraînerait à son tour des hausses de prix généralisées à mesure que l’offre diminuerait. Une étude récente du Peterson Institute for International Economics a montré qu’un choc négatif de cette ampleur sur l’offre de main-d’œuvre entraînerait une stagflation dans l’ensemble de l’économie, augmentant l’inflation de 1,5 % et réduisant le PIB de plus de 3 % en l’espace de trois ans.
Le choc serait d’autant plus puissant que dans les secteurs les plus dépendants des travailleurs sans papiers - l’arboriculture, l’hôtellerie, la construction résidentielle, l’exploitation minière et certaines industries manufacturières - les employeurs auraient beaucoup de mal à trouver des travailleurs légaux pour les remplacer. Les travailleurs légaux bénéficient d’un taux d’emploi élevé, de salaires plus élevés et de meilleures conditions que la plupart des sans-papiers, et n’accepteraient pas volontiers un travail moins bien rémunéré. Dans ces conditions, beaucoup d’entreprises se tourneraient vers la sous-traitance ou réduiraient les coûts de main-d’œuvre par l’automatisation.
Les déportations massives nuiraient également à l’économie à d’autres égards. Comme l’a montré l’économiste Michael Clemens, l’immigration crée des emplois pour les citoyens et les résidents légaux - environ un emploi pour dix immigrants employés. Cela s’explique par le fait que les travailleurs immigrés et leurs familles sont également des consommateurs. Les expulser diminuerait la demande de tous les biens et services qu’ils achètent aux États-Unis, ainsi que la demande de travailleurs dans les secteurs concernés.
En outre, les travailleurs étrangers élargissent l’assiette fiscale, car les bénéfices et la consommation qu’ils génèrent sont taxés. Ils ont également tendance à être plus jeunes et à craindre les expulsions, de sorte qu’ils sont moins susceptibles d’avoir recours aux prestations de l’État. Les immigrés de première génération apportent également une contribution disproportionnée à l’économie en matière d’entrepreneuriat et d’innovation, qui serait perdue si les États-Unis devenaient moins accueillants à l’immigration. En résumé, le plan d’expulsion de Trump entraînerait un ralentissement de la croissance (voire une récession), une hausse de l’inflation, une baisse de l’emploi pour les citoyens et les résidents légaux, ainsi qu’une diminution de l’innovation. Réduire délibérément la main-d’œuvre d’un pays est à la fois largement et profondément autodestructeur.
Le plan tarifaire de Trump est tout aussi imprudent en ce qui concerne un autre aspect de l’économie, celui de l’offre. Il a proposé des droits de douane de 60 % sur les produits en provenance de Chine et de 10 à 50 % sur les produits en provenance de tous les autres pays. Il affirme que ces droits de douane s’amortiront d’eux-mêmes en stimulant les entreprises locales et en créant de nouveaux emplois. Selon lui, les recettes générées par ces droits de douane compenseraient largement sa proposition de prolonger les réductions d’impôts pour les entreprises et les personnes à haut revenu. En réalité, le coût de ces droits de douane généralisés sera essentiellement répercuté sur les consommateurs, sous la forme d’une hausse des prix ou d’une pénurie de certains produits importés. Si les entreprises américaines étaient en mesure de produire des produits de remplacement pour certains produits importés, elles ne le feraient que dans la mesure où elles pourraient pratiquer des prix légèrement inférieurs aux prix imposés par les droits de douane ; sinon, elles laisseraient de l’argent sur la table.
Il en résulterait une inflation qui affecterait particulièrement les ménages à faibles revenus, dont les budgets sont principalement consacrés à l’achat de vêtements, de jouets, d’appareils électroniques, d’énergie et de nourriture importés. Selon une étude récente de l’Institut Peterson, les droits de douane coûteraient à un ménage moyen au moins 2 600 dollars par an, et d’autres études ont estimé que les coûts étaient deux fois plus élevés. Pour les entreprises qui dépendent des produits importés, une hausse des prix et l’absence de produits de substitution pourraient les conduire à la faillite. Une deuxième administration Trump aurait donc pour effet de reproduire certains des effets des ruptures de la chaîne d’approvisionnement liées à la pandémie. Ces droits de douane différeraient de ceux de la première administration Trump en ce sens qu’ils seraient appliqués plus largement et à des taux dix à quinze fois supérieurs à ceux imposés auparavant.
En ce qui concerne les recettes fiscales, les tarifs douaniers ne peuvent remplacer aucune partie significative des autres taxes fédérales, précisément parce que l’objectif des droits de douane est d’obliger les consommateurs à déplacer leurs achats. Si une administration augmente les taxes sur un bien donné, les contribuables finissent par trouver un substitut ou par réduire leur consommation de ce bien, et les recettes fiscales perçues sur ce bien diminuent. Lorsque des entreprises font faillite parce que leurs coûts augmentent trop, les recettes fiscales diminuent également. Les droits de douane généralisés de 20 % imposés par Trump produiraient des recettes de 1,0 à 1,5 % du PIB la première année et diminueraient ensuite ; des droits de douane plus élevés produiraient des recettes encore plus faibles.
Si un politicien crée de l'insécurité dans la politique fiscale et monétaire, les investisseurs ne font pas ce que le gouvernement leur dit de faire
Étant donné que les réductions d’impôts sont coûteuses et que les droits de douane proposés ne généreront pas beaucoup de recettes, le programme de Trump entraînerait d’énormes déficits fédéraux. Des analystes non partisans de la Wharton School de l’université de Pennsylvanie ont estimé que ces propositions augmenteraient le déficit de 3,5 à 5 000 milliards de dollars supplémentaires sur dix ans (les plans économiques vantés par Kamala Harris, augmenteraient également le déficit, mais de moins d’un tiers de ce montant). Une étude récente et non partisane menée par d’éminents spécialistes des finances publiques a montré que les réductions d’impôts décidées par Trump en 2017 ont généré beaucoup moins de croissance - et donc beaucoup moins de recettes fiscales - que la perte directe d’impôts perçus.
Le déficit du budget fédéral américain représente environ 7 % du PIB, ce qui est beaucoup trop élevé à une époque où le pays connaît le plein-emploi et n’est confronté à aucune crise financière, sanitaire ou militaire. Augmenter ce chiffre de 1,5 % ou plus par an obligerait le gouvernement à consacrer une part de plus en plus importante du budget fédéral au paiement des intérêts de la dette. Étant donné que Donald Trump a également proposé de nouvelles barrières pour décourager davantage les investissements chinois et étrangers dans l’économie américaine, y compris une éventuelle taxe sur les achats étrangers d’obligations d’État américaines, le Trésor disposerait également d’un plus petit groupe d’acheteurs pour financer le déficit. Lorsque le Trésor émet davantage de titres de créance mais qu’il a moins d’acheteurs éligibles, il doit payer des taux d’intérêt plus élevés pour les vendre. La réduction de l’offre d’épargne disponible à l’étranger, tout comme la réduction de l’offre de biens ou de main-d’œuvre, impose des coûts aux États-Unis.
Trump a également déclaré qu’en tant que président, il ferait valoir son pouvoir exécutif de séquestrer – c’est-à-dire refuser de dépenser – les fonds votés par le Congrès afin de réduire les dépenses publiques auxquelles son administration. Grâce à cette pratique, qui consiste à menacer d’arrêter les activités gouvernementales, Trump aurait plus de poids dans les négociations budgétaires. Mais même si l’exercice de ce pouvoir était reconnu comme légal par les tribunaux fédéraux, il éroderait encore davantage la transparence et la prévisibilité du processus budgétaire américain, qui est déjà fragile. Une mauvaise gouvernance budgétaire incite les investisseurs, nationaux et étrangers, à considérer la dette publique comme plus risquée et donc à exiger des taux d’intérêt plus élevés pour la détenir.
Trump a également menacé de réduire considérablement l’indépendance de la Réserve fédérale (Fed), un pilier essentiel de la stabilité de l’économique américaine. Parce qu’elle peut fixer les taux d’intérêt sans tenir compte des pressions politiques à court terme, une Fed indépendante peut freiner l’économie en cas de besoin, comme elle l’a fait avec succès en 2022 et 2023, lorsqu’elle a augmenté les taux d’intérêt de manière agressive pour faire face à l’inflation post-Covid. Une banque centrale capable de répondre de manière crédible aux pressions inflationnistes sans ingérence gouvernementale est essentielle pour prévenir les spirales inflationnistes lorsque les prix montent en flèche.
Trump pourrait user de son influence en politisant les nominations à la Fed, en remplaçant son président par un copain de la classe politique ou en modifiant les règles qui régissent le processus décisionnel de la Réserve fédérale. Une telle ingérence entraînerait une hausse de l’inflation et des cycles d’expansion et de récession plus fréquents. Certains objecteront que la promesse de Trump d’affirmer l’autorité de l’exécutif sur la Fed n’est que du bluff. Mais si les investisseurs privés jugent la menace crédible, ils tiendront compte des anticipations de hausse de l’inflation et exigeront une compensation pour ce risque. Si un politicien crée de l’insécurité dans la politique fiscale et monétaire, les investisseurs ne font pas ce que le gouvernement leur dit de faire.
Presque toutes les propositions économiques de Trump réduiraient l’offre de main-d’œuvre, d’intrants industriels, de biens de consommation et de recettes fiscales fédérales. Sa stratégie engendrerait de l’incertitude dans toute l’économie américaine, dans la mesure où les entreprises et les consommateurs craindraient que les prix n’augmentent ou que l’accès aux ressources ne soit restreint à tout moment par le gouvernement. C’est exactement le contraire des politiques visant à la stabilité macroéconomique, qui ont fait leurs preuves dans le monde entier en apportant une croissance soutenue et une faible inflation.
Face à l’insécurité économique et à la contraction de l’offre, ainsi qu’à l’augmentation des déficits et des prix, les investisseurs exigeraient du gouvernement américain des taux d’intérêt plus élevés. Les multinationales, même celles qui ont leur siège aux États-Unis, réduiraient leurs projets d’investissement et d’emploi sur le marché intérieur. Elles n’auraient pas à accepter les exigences de l’approche Trump, même si leurs dirigeants devaient, à un moment donné, céder occasionnellement à des ultimatums spécifiques.
Certains investisseurs et observateurs affirment que les craintes suscitées par le programme économique de Trump sont exagérées. Ils estiment que parce que ses projets menaceraient les bénéfices des entreprises, y compris ceux des groupes influents qui soutiennent le ticket républicain, il est peu probable que ceux-ci soient mis en œuvre. Selon ce raisonnement, si les marchés boursiers baissaient ou si les taux d’intérêt augmentaient, une deuxième administration Trump réduirait ou inverserait ses politiques. D’autres y voient un parallèle avec la "théorie du fou" en matière de politique étrangère : en menaçant d’imposer des tarifs douaniers très élevés - ou de procéder à des expulsions massives ou de refuser de dépenser les fonds fédéraux alloués - Trump obligerait les gouvernements étrangers et les membres démocrates du Congrès à faire des concessions, sans avoir à mettre à exécution ses menaces.
Les dommages causés aux États-Unis seront difficiles à réparer
Mais ces hypothèses se sont révélées fausses par le passé. La première administration Trump a en fait mis en œuvre la plupart des politiques commerciales, fiscales et en matière d’emploi qu’elle avait promises - et les a maintenues alors même que ces politiques donnaient de piètres résultats. Comme pour l’approche du fou en politique étrangère, les menaces doivent être crédibles pour avoir l’effet escompté. Si un nombre suffisant d’experts et d’investisseurs parient que Trump ne fera pas ce qu’il a promis, ou qu’il les retirera si leur coût augmente, alors il lui faudrait les concrétiser pour démontrer sa fermeté. Dans le cas contraire, il serait ignoré par les entreprises et les gouvernements étrangers, ce qui n’est certainement pas l’effet recherché.
Mais le problème que pose le programme de Trump est plus profond que le fait que ses politiques nuiraient à l’économie américaine. Contrairement à la politique étrangère, où la création d’une insécurité à l’étranger par le biais d’une politique imprévisible peut, dans certaines circonstances, produire des résultats bénéfiques, dans le royaume macroéconomique, créer de l’insécurité nuirait à la capacité de production des États-Unis. Sur les marchés mondiaux, Washington peut essayer de négocier avec les gouvernements. Mais les entreprises individuelles, les investisseurs et des centaines de millions de personnes ordinaires, tant dans leur pays qu’à l’étranger, réagiront en essayant de réduire leur vulnérabilité face à l’administration Trump, et les États-Unis ne peuvent pas contrôler ou dissuader ces réactions.
Par conséquent, tout avantage à court terme obtenu en négociant durement dans le cadre de négociations bilatérales ou dans un secteur donné serait largement compensé par les coûts macroéconomiques liés à la création d’incertitudes. Tell est la faille fondamentale qui façonne le programme de Trump, qui est radicalement différent de tout programme économique poursuivi par l’un ou l’autre des principaux partis politiques américains au cours du dernier demi-siècle. Si Trump gagne, il essaiera au moins d’utiliser l’incertitude comme arme au travers de menaces, et les dommages causés aux États-Unis seront difficiles à réparer.
* L’économiste américain Adam S. Posen est le président du Peterson Institute for International Economics, un think tank non partisan basé à Washington. Cet article est paru le 18 octobre 2024 en version originale dans la revue Foreign Affairs. © 2024 Foreign Affairs. Distributed by Tribune Content Agency.
