Die EU will das ihr Mögliche leisten, um der iranischen Führung um Präsident Rohani gute Argumente zu liefern, am Atomabkommen festzuhalten. Im Juni hat sie eine Blocking-Verordnung beschlossen, die es europäischen Firmen untersagt, den extraterritorialen US-Sanktionen nachzukommen, und ein Recht auf Kompensation festschreibt, wenn US-Instanzen Strafen verhängen. Zudem ist an eine eigene Institution gedacht, um Geschäfte mit Iran abzuwickeln (der Freitag 43/2018). Dies sollen keine Dollargeschäfte sein, also nicht durch bestehende US-Sanktionen angreifbare. Schließlich hat Brüssel angekündigt, das internationale Zahlungssystem SWIFT für iranische Banken offenzuhalten, trotz der US-Drohungen, SWIFT mit Sanktionen zu überziehen.
Die EU versucht damit einen riskanten Balance-Akt, dessen Ausgang sie nur in Maßen beeinflussen kann, denn ihre bisher getroffenen Maßnahmen können den wirtschaftlichen Schaden der US-Sanktionen für Iran nur in Teilbereichen abfedern. Auch ist zu befürchten, dass die Regierung Trump weitere Sanktionen beschließt, um die EU ökonomisch stärker unter Druck zu setzen.
Dennoch könnte Brüssel mehr tun, um das Auslandsgeschäft von Iran vor US-Strafmaßnahmen zu schützen, als das derzeit geschieht. Allerdings müsste die EU dann nicht nur ein weiter verschlechtertes Verhältnis zur US-Regierung, auch zu Israel, Saudi-Arabien und den Vereinigten Arabischen Emiraten in Kauf nehmen, die hinter der US-Politik stehen. Vor allem müsste sie bereit sein, größere finanzielle Lasten zu tragen. Überdies ist unklar, welcher Grad an europäischer Obstruktion der Politik Trumps Teheran genügt, um am Atomvertrag festzuhalten. Womöglich würde es bereits reichen, wenn die EU und Deutschland ihren Willen bekunden, sich gegen die US-Regierung zu stellen. Vielleicht aber erwartet die Regierung in Teheran nicht nur Symbolpolitik, sondern Maßnahmen mit substanziellen Wirkungen. Natürlich wären die politischen und wirtschaftlichen Kosten – je nach Art und Umfang der EU-Maßnahmen – erheblich.
Ein mögliches Instrument, um iranische Schäden angesichts der US-Sanktionen zu begrenzen, wäre die Verhängung von EU-Sanktionen gegen US-Firmen und -Personen. Eine Rechtsgrundlage ist dafür seit den 1990er Jahren vorhanden. Es wäre der Versuch, der iranischen Führung mit mehr als nur Worten den Widerstand gegen die US-Politik zu signalisieren.
Das Instrument, das die EU ausdrücklich mit dem Ziel beschloss, den US-Sanktionen entgegenzuwirken – die Blocking-Verordnung –, hat bisher nichts bewirkt. Diverse Unternehmen haben sich trotzdem unter Verweis auf die drohenden US-Sanktionen aus Iran zurückgezogen. Sie verstoßen damit zwar gegen den Geist der Blocking-Verordnung, aber es ist offensichtlich: Für diese Firmen ist das US-Geschäft weit wichtiger als das Iran-Geschäft. Sie fürchten unter den Strafen, die US-Behörden verhängen könnten, besonders den Ausschluss vom US-Markt. Der in der Blocking-Verordnung verbriefte „Anspruch auf Ersatz aller Schäden, einschließlich von Rechtskosten“, nützt ihnen wenig. Der besteht gegenüber der Person oder Stelle, die den Schaden verursacht hat, beispielsweise US-Unternehmen oder -behörden. Es ist unwahrscheinlich, dass US-Gerichte diesen Anspruch anerkennen. Klagen vor europäischen Gerichten sind zwar aussichtsreicher, aber um Kompensationen für verhängte US-Sanktionen einzutreiben, müssten Vermögenswerte von US-Behörden oder -Firmen beschlagnahmt oder verkauft werden. Wohl ist das in der Blocking-Verordnung explizit so vorgesehen, nur dürfte ein langer, dorniger Rechtsweg fällig sein, bevor es dazu kommt. Etwas anderes wäre es, sollte die EU bereit sein, Schadenersatz für betroffene Firmen zu leisten. Es wäre dann die EU-Kommission – keine einzelne Firma –, die Zugriff auf US-Vermögenswerte geltend machen könnte. Da auch dies nicht ohne Gerichtsverfahren möglich sein dürfte, müsste die EU darauf vorbereitet sein, Kompensationszahlungen in erheblichem Maße vorfinanzieren zu können. Wie weit sie bereit ist, in diese Richtung zu gehen, wird sich eventuell bald zeigen. Die US-Regierung hat angekündigt, das Zahlungssystem SWIFT, über das ein Großteil der weltweiten Finanztransaktionen abgerechnet wird, für Iran zu schließen. Sie kann dies nicht aus eigener Machtvollkommenheit, da SWIFT etwa 200 Großbanken gehört und seinen Sitz in Belgien hat – aber sie kann diese Institute mit Sanktionen belegen, falls diese Iran nicht ausschließen. Die EU könnte das mit Hilfe der Blocking-Verordnung verhindern, was wohl teuer würde.
Kostengünstiger käme es, würde Brüssel mehr dafür tun, Handels- und Finanzgeschäfte europäischer Firmen „sanktionsfester“ zu machen. Dazu müssten diese zum einen in anderen Währungen als dem Dollar abgewickelt werden, zum anderen von Geldinstituten, die nicht in Geschäften mit den USA stehen. Da praktisch alle Banken und auch die meisten öffentlichen europäischen Finanzinstitutionen, wie die Europäische Investitionsbank, diesen Kriterien nicht genügen, müssten neue Anstalten aufgebaut werden. Die von der EU-Kommission angekündigte Institution, um Handelsgeschäfte mit Iran betreiben zu können, ist ein Schritt in jene Richtung. Nur könnte diese zunächst allein Geschäfte Ware gegen Ware abwickeln. Wenn man Institutionen schaffen will, die auch komplexere Finanztransaktionen abwickeln, erfordert das einen erheblich größeren Einsatz der EU-Mitgliedstaaten als bisher.
Mutmaßlich wird die Europäische Union mehr tun müssen, um den Nuklearvertrag zu retten. Noch reicht der Führung in Teheran eine EU-Strategie der begrenzten, symbolischen Herausforderung der US-Sanktionspolitik, doch wird die Regierung Rohani innenpolitisch schwächer, je mehr die Sanktionen wirken. Die EU sollte daher die Übernahme von Kompensationsforderungen aus der Blocking-Resolution und den raschen Ausbau vom Dollar unabhängiger Finanzinstitute beschließen.
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